II SA/Sz 1416/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego A. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Inspektor Pracy działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz.1198 ze. zm.) odmówił A. D. udostępnienia protokołu pokontrolnego Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie wypadku zaistniałego na budowie budynku mieszkalnego w [...]. W uzasadnieniu decyzji, Inspektor podał, że A. D. wnioskiem z dnia 2 lipca 2013 r. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy o udostępnienie protokołu pokontrolnego Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie wypadku A. B. zaistniałego na budowie budynku mieszkalnego w [...] w dniu [...] r. Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. wnioskodawca został poinformowany, że protokół kontroli zawiera również informacje, które nie mają publicznego charakteru. Wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, w związku z tym jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawcy zakreślono termin 7 dni na wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji. W zakreślonym terminie wnioskodawca nie wykazał, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, w sprawie nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji, gdyż okoliczności związane z przeprowadzoną kontrolą, nie wskazują na to, że wnioskowana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie państwa, czy też jego instytucji. W odwołaniu od powyższej decyzji, A. D. podniósł zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i jej udostępnienie jest możliwe w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Okręgowy Inspektor Pracy po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że granice ujawnienia informacji publicznej zakreśla art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji, w tym w ust. 1, z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podkreślił, że protokół kontroli Państwowej Inspekcji Pracy zawierał w swej treści informacje niemające publicznego charakteru, a także ustalenia dotyczące sprawdzenia przestrzegania przez pracodawcę przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie szkoleń bhp, badań lekarskich oraz oceny ryzyka zawodowego, niewiążące się z badaniem i analizowaniem przyczyn wypadku, jakiemu uległ pracownik, podczas wykonywania pracy na terenie budowy budynku mieszkalnego w [...]. Wobec tego, informacje zawarte w protokole kontroli nie mogły podlegać w całości udostępnieniu. W konsekwencji udostępnienie wnioskowanej informacji, wymagałoby sporządzenia wyciągu z protokołu kontroli, sporządzonego specjalnie w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, organ sporządziłby nową informację, nieistniejącą dotychczas w wytworzonej treści i postaci, zatem informacje zawarte we wzmiankowanym protokole kontroli uzyskałyby status informacji przetworzonej. Na poparcie przyjętego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, dostęp do tego typu informacji jest ograniczony koniecznością wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, czego wnioskodawca w sprawie nie wykazał. Na opisaną wyżej decyzję A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji postawił zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 , art. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej i jej udostępnienie jest możliwe tylko w zakresie w jakim jest o szczególnie istotne dla interesu publicznego a w konsekwencji odmówienie udostępnienia wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej narusza prawo. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, której art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404), Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, a więc także organy Państwowej Inspekcji Pracy, która jest wyspecjalizowanym organem państwowym sprawującym w imieniu państwa nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Z ustępu trzeciego art. 4 cyt. ustawy wynika przy tym, że wszystkie podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, będące w posiadaniu informacji publicznej, obowiązane do jej udostępniania. W rozpoznawanej sprawie, organy inspekcji pracy jako podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, przyjęły ustalenie, iż wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, której uzyskanie wymaga wykazania zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, czego wnioskodawca nie uczynił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 3 ust. 1 pkt 1 rozróżnia tzw. informację prostą, dostępną dla każdego, niezależnie od istnienia interesu publicznego, która to informacja jest udostępniana niezwłocznie bądź najpóźniej w terminie 14 dni oraz informację przetworzoną, której udzielenie musi być uzasadnione ze względu na istniejący szczególny interes publiczny. Wspomniana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten wymaga dokonania stosownych działań tj.: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1727/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu ), w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych (por. wyrok NSA z 17 października 2006 r. I OSK 1374/05 – Lex 281369, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2007 r., II SA/Wa 112/07 –Lex 340009). W przeciwieństwie do informacji przetworzonej, informacja prosta, to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. W literaturze przedmiotu uznano, że wyłączenie pewnych danych (ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy) z treści udostępnianej informacji publicznej, nie powoduje nadania tej informacji, charakteru informacji przetworzonej (Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz Piotr Sitniewski, Wrocław 2011, str. 59). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w kontekście powyższych rozważań uznać należy, że organ błędnie zakwalifikował żądaną informację do kategorii przetworzonych, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego zakwalifikował te dane do kategorii informacji przetworzonej. Zaznaczyć należy, iż dane, o które zwracał się we wniosku wnioskodawca obejmują udostępnienie jednego istniejącego fizycznie dokumentu w postaci protokołu kontroli. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1, pkt 4 lit. "a", tiret-drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów przeprowadzających kontrolę, stanowią tzw. dane publiczne podlegające udostępnieniu jako informacja publiczna. Należy podkreślić, że wniosek A. D. nie obejmował żadnych analiz, zestawień lub innych opracowań dotyczących wnioskowanego protokołu. Błędne jest stanowisko organu, uznające, że protokół kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, w części zawierał informacje niemające publicznego charakteru. Protokół kontroli jako całość stanowi dokument publiczny, którego ograniczenie w udostępnieniu podlegać może w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W świetle przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2002, Nr 101 poz. 926) w zw. z jej art. 7 pkt 2, nie ma przeszkód w udostępnieniu skarżącemu protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie wypadku A. B. zaistniałego na budowie budynku mieszkalnego w [...] w dniu [...] r., uwzględniającego ochronę danych osobowych osób figurujących w tym zestawieniu. W ocenie Sądu, żądana informacja publiczna nie może być zaliczona do informacji przetworzonej, a zatem organy inspekcji pracy w sposób nieuprawniony zażądały od skarżącego wykazania szczególnego interesu prawnego lub faktycznego. W konsekwencji brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podmiot obowiązany do udostępniania żądanej przez skarżącego informacji, dokona ponownej analizy wniosku, pod względem zakwalifikowania jej do informacji publicznej prostej lub przetworzonej, mając przy tym na względzie, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W kwestii wykonalności sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach (pkt III) na podstawie art. 200.