II SA/Kr 1185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 27 września 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa - po ponownym rozpatrzeniu wniosku Zakładu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. - odmówił wznowienia postępowania sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. znak: [...] z dnia 30 grudnia 1998 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] w obr. K. o łącznej pow. 4,3758 ha. Organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, z których wynikało, że wnioskodawca uchybił terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Starosta wskazał, że zgromadzone dokumenty wskazywały na to, że o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. wnioskodawca dowiedział się najpóźniej w dniu 8 maja 2008 r., zaś wniosek o wznowienie został przez niego złożony dopiero w 23 października 2008 r. Ponadto Starosta uznał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a w świetle zgromadzonego materiału brak było podstaw do uznania, by w sprawie zachodziła którakolwiek z pozostałych wymienionych we wniosku przesłanek wznowienia postępowania, tj. opisanych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniósł Zakład "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 148 § 1 i 2 kpa wynikające z: – niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu; – prowadzenia postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów państwa; – działanie w sposób przewlekły i niewnikliwy, – niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze strony wnioskującego o wznowienie postępowania (jego organu) na okoliczności tego, kiedy dowiedział się o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. i o jej treści, a w szczególności, czy zapoznawał się z odpisem zwykłym z KW [...] z dnia 10 marca 2008 r. oraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia 6 marca 2008 r., kiedy zostały one potwierdzone za zgodność z oryginałem i w jakich okolicznościach i czy w ogóle badał wpisy w księdze wieczystej; – zaniechanie badania przesłanek wznowienia postępowania z urzędu takich jak określonych w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, mimo że Urząd dowiedział się o istnieniu tych przesłanek przed upływem 10 lat od dnia doręczenia decyzji, a więc w terminie określonym w art. 146 § 1 kpa, a nadto, mimo podnoszenia w toku całego postępowania, że "A" Sp. z o.o." nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy i w tym zakresie termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji, niebadanie tych okoliczności, albo też błędne przyjęcie, że wnioskujący nie miał przymiotu strony, pomimo iż wydana decyzja dotyczyła jego interesu prawnego (przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczyło gruntów zajmowanych na takich samych zasadach przez "A" Sp. z o.o." w tym w części budynku sanatoryjnego); – błędnej wykładni i niewłaściwego stosowania art. 148 § 1 i 2 kpa poprzez przyjęcie, że wzmianka o decyzji zawarta w odpisie zwykłym księgi wieczystej jest wystarczającą przesłanką do rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – zdaniem strony odwołującej się taką informację strona uzyskała dopiero w dniu 6 października 2008 r. Wojewoda decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego jest użytkownik wieczysty nieruchomości, który wystąpił z wnioskiem o przekształcenie przysługującego mu prawa w prawo własności. Tymczasem, odwołujący nie tylko w swych pismach nie twierdzi, że przed dniem 31 października 1998 r. nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obr. K. o łącznej pow. 4,3758 ha i złożył wniosek o przekształcenie tego prawa w prawa własności do dnia 31 grudnia 2002 r., ale ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika jednoznacznie, iż zgodnie ze stanem ujawnionym w tej księdze w dniu 8 grudnia 1998 r. właścicielem ww. działek był Skarb Państwa, zaś ich użytkownikiem wieczystym (oraz jednocześnie właścicielem znajdujących się na tym obszarze budynków) – B. M. T., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 sierpnia 1995 r. Rep. A nr [...]. Wojewoda wskazał, że umowa ta znajduje się w aktach sprawy i potwierdza, że osoba ta nabyła przedmiotową nieruchomość od Zakładów "S", które z kolei nabyły ją na podstawie decyzji Wojewody z dnia 12 maja 1993 r. nr [...]. Dlatego Wojewoda uznał, że odwołujący się w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. nr [...] mógł mieć co najwyżej interes faktyczny i nie był stroną tego postępowania, bowiem sam fakt fizycznego zajmowania danego gruntu i jego faktycznego użytkowania (we wniosku o zasiedzenie z dnia 8 maja 2008 r. odwołujący wskazał m.in., że przedmiotowe nieruchomości "użytkowane są wspólnie z uczestnikiem B. T. prowadzącym działalność gospodarczą "D" Centrum Wypoczynku i Rehabilitacji w K.") bez jednoczesnego posiadania prawa użytkowania wieczystego, jak również ubieganie się o jego przekształcenie, nie mógł skutkować uznaniem "A" Sp. z o.o. za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. Odnośnie istnienia innych podstaw do wznowienia postępowania Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro w przedmiotowej sprawie uprawnione do tego organy wymiaru sprawiedliwości nie stwierdziły dotąd ani popełnienia przestępstwa, ani też sfałszowania dowodu, na którym oparto rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r., to brak było podstaw do wszczynania postępowania z tego powodu. Brak było także informacji świadczących o tym, by w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, o których mowa w art. 145 § pkt 5 kpa. W kwestii terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania Wojewoda stanął na stanowisku, że nie można uznać za udowodnione, iż odwołujący się o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. dowiedział się dopiero na skutek otrzymania treści odpowiedzi B. M. T. na złożony przez Zakład "A" Sp. z o.o. w K. wniosek o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu 6 października 2008 r. Skoro bowiem do wniosku o zasiedzenie odwołujący się załączył kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...], a odpis ten przedstawia stan prawny nieruchomości będącej przedmiotem wniosku i wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, kto jest właścicielem nieruchomości i na jakiej podstawie. Dlatego nie można przyjąć, że odwołujący się nie miał wiedzy na temat tego stanu prawnego, który przecież wynikał właśnie z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. Tym samym Wojewoda podzielił ocenę organu I instancji, że o istnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. Zakład "A" Sp. z o.o. w K. dowiedział się nie później niż w dniu 8 (data wniosku o zasiedzenie) lub najpóźniej 29 maja 2008 r. (data złożenia wniosku do Sądu Rejonowego w M.). Zatem złożenie przez ten podmiot wniosku o wznowienie postępowania w dniu 23 października 2008 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Skargę na decyzję Wojewody złożył Zakład "A" Sp. z o.o. w K., zarzucając naruszenie: 1) art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w całym postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji obu instancji; 2) art. 28 kpa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie przejawiające się w tym, że organ II Instancji, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, w oderwaniu od stanu faktycznego pojmował interes prawny skarżącego, pomimo iż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na indywidualny konkretny i sprawdzalny obiektywnie interes, który znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu materialnego, bowiem w dacie wydania decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. strona skarżąca dysponowała częścią tych nieruchomości i na nich była usytuowana część budynków sanatoryjnych, urządzeń ziemnych i jedyna droga dojazdowa do tegoż uzdrowiska, legitymując się przy tym pozwoleniem na budowę na tych gruntach i mając skuteczne prawo do przejęcia tej części nieruchomości w trybie administracyjnym we władanie (jako prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności) czy też wykupu od Skarbu Państwa gruntów zajętych jako samoistny posiadacz w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni i pod jego powierzchnią budynek i inne urządzenia o wartości znacznie przewyższającej wartość zajętej na ten cel działki w trybie art. 231 § 1 kc; 3) art. 75 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów z dokumentów, opinii biegłego, a nawet oględzin, co do tego, w jakich okolicznościach i na jakiej podstawie sporządzono dokumentację geodezyjną i inwentaryzacyjną, co do gruntów przekazywanych B. T. w wieczyste użytkowanie, a następnie przekształcono w prawo własności decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N., a więc czy dokumenty te były prawdziwe czy dotknięte fałszem intelektualnym; 4) art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego związanego z czasem dowiedzenia się o istnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r.; 5) art. 147 kpa poprzez przyjęcie, że wznowienie postępowania z urzędu jest dowolnym prawem organu; 6) art. 147 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że skarżący nie ma przymiotu strony; 7) art. 148 § 1 kpa poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, że każda wiedza o nieprawidłowościach w zakresie stanu prawnego wynikającego z odpisu księgi wieczystej rozpoczyna bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, pomimo iż taka wiedza nie jest równoznaczna z wiadomością o wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. i o treści jego rozstrzygnięcia, którą skarżący nie dysponował, nie mógł się o niej dowiedzieć i wiedzę tą uzyskał dopiero przy piśmie procesowym pochodzącym od B. T. w sprawie [...] Sądu Rejonowego w M. Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga podlega oddaleniu. Kluczową kwestią dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest to, czy Zakład "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. można przypisać interes prawny w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] w obr. K. o łącznej pow. 4,3758 ha. Tylko bowiem w takim przypadku strona skarżąca mogłaby zostać uznana za stronę tego postępowania administracyjnego i tym samym byłaby uprawniona do żądania jego wznowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w konkretnej normie prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości gruntowej z gminy bądź Skarbu Państwa na rzecz użytkownika wieczystego tej nieruchomości (a więc do uwłaszczenia użytkowników wieczystych). Dlatego w tego rodzaju postępowaniu interes prawny mają wyłącznie te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w tym postępowaniu stosunek administracyjnoprawny. Taki sam krąg uczestników odnosi się do postępowania o wznowienie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem stronami takiego postępowania, zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, są gmina względnie Skarb Państwa (jako dotychczasowi właściciele gruntu) oraz beneficjenci uwłaszczenia (dotychczasowi użytkownicy wieczyści, a obecnie właściciele nieruchomości i ich następcy prawni). Inne osoby mogą być stronami takiego postępowania wyłącznie wówczas, gdy wykażą, że w dacie wejścia w życie ww. ustawy (1 stycznia 1998 r.) to im, a nie wymienionym w decyzji organu osobom, przysługiwało użytkowanie wieczyste, bądź wykażą, że nieruchomość ta w rzeczywistości stanowiła wówczas ich własność. Tylko oni mogą bowiem wykazać, że ostateczna decyzja organu o przekształceniu prawa ingeruje w sferę ich praw podmiotowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt. I OSK 1018/12 - powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika jednoznacznie, iż zgodnie ze stanem ujawnionym w tej księdze w dniu 8 grudnia 1998 r. właścicielem działek, stanowiących przedmiot postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, był Skarb Państwa, zaś ich użytkownikiem wieczystym i właścicielem znajdujących się na tym obszarze budynków – B. M. T. jako następca prawny (na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 sierpnia 1995 r.) Zakładów "S". Trafnie zatem przyjął Wojewoda, że strona skarżąca w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 30 grudnia 1998 r. mogła mieć co najwyżej interes faktyczny, a tym samym w postępowaniu tym nie przysługiwał jej status strony. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że sam fakt fizycznego zajmowania danego gruntu i jego faktycznego użytkowania, bez jednoczesnego posiadania prawa użytkowania wieczystego nie mógł skutkować uznaniem "A" Sp. z o.o. za stronę postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. Zdaniem Sądu w tej kwestii prawidłowe były zarówno ustalenia faktyczne organów, jak i dokonana przez te organy wykładnia przepisów prawa. To zaś stanowiło wystarczającą przesłankę do odmowy wznowienia postępowania. Niezasadny jest tym samym zarzut skargi naruszenia art. 28 kpa oraz zarzuty dotyczące wadliwego zastosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Sąd nie dopatrzył się w też naruszeń przepisów postępowania (zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa), uznając, że ustalono wszystkie istotne okoliczności pozwalające na ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. W związku z powyższym nie mogły też skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ stwierdzenie braku interesu prawnego "A" Sp. z o.o. w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy wznowienia. Na marginesie jedynie wskazać trzeba, że zdaniem Sądu sposób liczenia tego terminu zastosowany przez organy administracji był i tak bardzo korzystny dla strony skarżącej, gdyż zakładał, iż strona skarżąca dopiero z uzyskanego w maju 2008 r. odpisu z księgi wieczystej dowiedziała się o wydaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. To założenie opiera się z kolei na przyjęciu, że strona skarżąca, jako posiadacz budynków znajdujących się na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], przez wiele lat prowadziła działalność w tych budynkach, zupełnie nie interesując się treścią wpisów w księdze wieczystej tej nieruchomości wskazujących podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Takie założenie należy uznać za wysoce wątpliwe i sprzeczne ze wskazaniami doświadczenia życiowego. Tym bardziej, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. Nr 707) księgi wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Za niezasadne należy zatem uznać żądanie strony skarżącej, by przyjąć, iż dowiedziała się o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie dopiero w dniu 6 października 2008 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, zaznaczyć trzeba, że w toku postępowania strona skarżąca otrzymywała wszystkie istotne pisma procesowe, a także miała możliwość zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wnoszenia pism procesowych. Ponadto strona skarżąca nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy miało uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji obu instancji. Dlatego Sąd uznał, że nie była to okoliczność stanowiąca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, ponieważ nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego ani prawa materialnego. Dlatego oddalono skargę na podstawie art. 151 ppsa.