I OSK 843/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 512/13 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 512/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego R.L. z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Przedmiotową skargę skarżący poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 lutego 2013 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wyjaśnił, że organ pozostaje w bezczynności w przypadku, gdy obowiązek działania i załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie wynika z przepisu prawa. W niniejszej sprawie organ nie może rozpoznać wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, gdyż tryb określony w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) nie ma w tym przypadku zastosowania. W ocenie Komendanta Głównego Policji w rozpoznawanej sprawie nie istnieje zatem obowiązek wydania jakiegokolwiek orzeczenia merytorycznego lub formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie R.L. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, w trybie art. 156 K.p.a., o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Mimo przesłanki podmiotowej i przedmiotowej istnienia prawnego obowiązku, organ powyższego wniosku nie rozpatrzył, nie podjął żadnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji za takie rozstrzygnięcie nie może być uznana pisemna informacja organu z dnia 10 stycznia 2013 r., skierowana do strony. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stan, w którym organ administracji, pomimo skierowanego doń wniosku, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela, a więc o zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego. Dowolne procedowanie organu, nieregulowane prawem, pozostaje w sprzeczności z wywodzoną z tego przepisu zasadą sprawiedliwości proceduralnej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaaprobował również pogląd o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem zaświadczenia i stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie twierdzenia te jednak nie przesądzają o tym, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, organ jest uprawniony do zignorowania tego wniosku i niezałatwienia go w formie procesowej. Zgodnie z art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 K.p.a.oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 K.p.a. również art. 145-152K.p.a. oraz art. 156-159 K.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1K.p.a. i art. 158 § 1K.p.a, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 K.p.a. oraz art. 156-159 K.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści (art. 219 k.p.a.), świadczy o dopuszczalności stosowania trybów wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61a § 1 upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 799/09, publ. LEX nr 574171). Jeżeli zatem Komendant Główny Policji twierdzi, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, to organ obowiązany był żądanie to załatwić w formie procesowej, poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Nie rozpatrując wniosku skarżącego, organ pozostawał w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podjął oczekiwanego przez stronę stosownego aktu, który zakończyłby wszczęte wnioskiem postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istniejąca w sprawie bezczynność nie ma postaci kwalifikowanej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, będąc związanym jedynie granicami sprawy przyjął, że organ pozostaje w bezczynności mimo, że w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. zawarł on stanowczą odmowę rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], co mogło stanowić "ułomne rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej odpowiadające treści art. 61 a § 1 K.p.a. Stwierdził, że wskazane uchybienie proceduralne miało bez wątpienia wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż uznanie przez Sąd pisma organu z dnia 10 stycznia 2013 r. za "ułomne rozstrzygnięcie" wykluczyłoby stan bezczynności w rozpoznaniu wniosku R.L. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego wniosku, że organ nie dokonał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku R.L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Sąd bazując na aktach postępowania administracyjnego mógł zatem ustalić, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na stawiane żądanie w sposób sformalizowany, zbliżony do rozstrzygnięcia administracyjnego – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Sąd nie wyjaśnił dlaczego pismo to nie stanowiło wystarczającej formy załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając treść art. 133 § 1 p.p.s.a., powinien wziąć pod uwagę treść dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i wyprowadzić z nich stosowne wnioski. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że doktryna prawa administracyjnego, jak i orzecznictwo sądowe, dopuszcza istnienie tzw. ułomnych decyzji administracyjnych. Powyższa zasada dotyczy również postanowień. Przyjmuje się, że koniecznym warunkiem dopuszczalności uznania za decyzję pisma pochodzącego od organu jest istnienie przepisu prawa przyznającego danemu organowi kompetencję do działania w formie decyzji w sprawach danego rodzaju. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. Pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, LexisNexis nr 296866, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Przybysz Piotr, Autor komentarza do dz. II roz. 7 art. 107: Przybysz Piotr, LexPolonica). Przepis art. 124 § 1 K.p.a. określa elementy, które powinno zwierać postanowienie. Pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r., w swojej treści zawierało: a) nazwę organu, podpis (osoby upoważnionej do działania w imieniu organu), nr sprawy, datę, pieczęć urzędową oraz treść rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej treść pisma, z której wynika, że stronie nie przysługuje pewne uprawnienie, poparta konkretnymi przepisami prawa jest wystarczająca dla uznania, że indywidualna sprawa została załatwiona. W kontekście rozpoznawanej sprawy, pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. stanowiło zatem rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stosując art. 149 § 1 p.p.s.a. nakazał jednak organowi ponowne wydanie identycznego rozstrzygnięcia. Zestawienie możliwych rozwiązań w niniejszej sprawie prowadzi do konkluzji, że organ, jeśli zaskarżony wyrok utrzyma się w mocy, będzie musiał powielić argumentację zawartą w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. i nadać jej oficjalną formę proceduralną. Wydaje się, że jest to zabieg zupełnie niepotrzebny. W ocenie Komendanta Głównego Policji z powyższych względów uzasadnione jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji, bazując na materiałach postępowania (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) mógł uznać pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r. za rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. Tym samym odpadłaby podstawa do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania. Przy czym istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że brak odniesienia się przez Komendanta Głównego Policji do wniosku R.L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, w formach przewidzianych przepisami regulującymi procedurę nadzorczą skutkowało stwierdzeniem, iż pozostaje on w bezczynności oraz błędnego przyjęcia, że pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r. nie stanowiło "ułomnego rozstrzygnięcia" sprawy administracyjnej o którym mowa w art. 61 a K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji podlegało postępowanie, w którym został złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści. Niewątpliwie organ ma obowiązek odnieść się do takiego wniosku w formach przewidzianych przepisami regulującymi procedurę nadzorczą. Następuje zatem wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., lub właściwy organ wydaje na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z uwagi na prezentowane przez organ stanowisko, Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii dopuszczalności trybu nadzwyczajnego w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń. Stwierdził, że przewidziane w art. 126 K.p.a. odesłanie prowadzi do wniosku, że dopuszczalny jest tryb stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 K.p.a.), jako postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że w sytuacji, gdy w ocenie organu do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie stosuje się przepisów w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, to złożony przez skarżącego wniosek powinien być załatwiony w formie procesowej, poprzez wydanie postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku nie oznaczają, że organ w dalszym toku postępowania ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka forma zakończenia postępowania może mieć miejsce wówczas, gdy nie nastąpiło wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), bowiem wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto zauważyć należy, iż odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie można domniemywać. Prawna forma odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, czyli postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., tak jak w poprzednim stanie prawnym decyzja oparta o art. 157 § 3 K.p.a., jest ważna dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania (patrz B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 298). Obowiązek wydania przez organ postanowienia usuwa niepewność wnioskodawcy w tym zakresie, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania. Poddanie weryfikacji instancyjnej i sądowej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ma dla jednostki ważne znaczenie. W tym kontekście jako niezasadną należało uznać argumentację autora skargi kasacyjnej, zmierzającą do wykazania, że pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r. mogło być potraktowane przez Sąd pierwszej instancji jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo to nie zawiera bowiem stanowczej odmowy rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnego postanowienia, nie precyzuje spraw ani aktów będących przedmiotem wniosków, ponadto – co istotne – nie zawiera pouczenia o sposobie i trybie jego zaskarżenia. Treść pisma sprowadza się do informacji, że Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia KWP "podtrzymuje stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji". W konsekwencji należało stwierdzić, że pismo to nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienie wydane przez właściwy organ administracji. Skoro zatem Komendant Główny Policji nie przeprowadził postępowania nadzorczego zakończonego decyzją rozstrzygającą wniosek R.L., ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania, to uzasadnione było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie faktu zaistnienia bezczynności organu w sprawie, a w konsekwencji zastosowanie środka przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.