II OSK 799/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 49/08 odrzucające skargę D. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie sądowe, 2) zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz D. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 49/08 odrzucił skargę D. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku J. O., Burmistrz Miasta Krotoszyna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnia), na terenie działki nr [...] w S.. Pismem z dnia 22 listopada 2007 r., skierowanym do Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, D. P. zażądała stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wszczęło postępowanie w celu zbadania czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. W dniu 19 czerwca 2008 r. skarżąca zgłosiła żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. podnosząc, że brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia wszczynającego postępowanie nieważnościowe. Następnie w dniu 15 października 2008 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, w związku z niezałatwieniem w terminie żądania skarżącej z dnia 19 czerwca 2008 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o umorzenie postępowania, bowiem postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. Uzasadniając odrzucenie skargi na bezczynność Sąd powołał się na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego jest dopuszczalna tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to znaczy w tych sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie jest zwłaszcza wymienianym w pkt 2 postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie w sprawie, względnie postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W myśl art. 126 k.p.a., przepisy o stwierdzeniu nieważności (art. 156-159 k.p.a.) stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Skoro zatem nie może być przedmiotem skargi postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia, w ocenie Sadu I instancji, nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 49/08 złożyła D. P., powołując jako podstawy kasacyjne: - art. 174 pkt 2 w związku naruszeniem z art. 149 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uczynienie przedmiotem rozpoznania legalności w istocie innej sprawy administracyjnej tj. zbędne przeprowadzenie kontroli określonego aktu (czynności) - postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania - zamiast skoncentrowaniu się na bezczynności, - art. 174 pkt 2 w związku z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że "skoro zaś nie może być przedmiotem skargi postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego'", - art. 174 pkt 2 w związku z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że SKO w Kaliszu miało obowiązek załatwić żądanie skarżącej zawarte w podaniu z dnia 19 czerwca 2008 r. w jednej z form procesowych przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. , - art. 174 pkt 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 w aspekcie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że działanie organu poprzez wydanie w trybie autokontroli postanowienia z dnia [...] października 2008 r., powinno powodować umorzenie postępowania, a nie odrzucenie skargi, - art. 174 pkt 2 w związku z naruszeniem art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia w istocie niekorzystnego dla skarżącej, bez stwierdzenia nieważności orzeczeń (bądź czynności) wydanych przez SKO w Kaliszu w dniu [...] marca 2008 r. i w dniu [...] października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest trafny powołany w zaskarżonym postanowieniu argument, że jeżeli postanowienie o wszczęciu postępowania nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to również bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia, nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego,. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie jest bezczynność odnosząca się do niewydania postanowienia o wszczęciu postępowania, ale bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w sprawie rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania. Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności postanowienia, które nie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancyjnym. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 wydaje się postanowienie. Niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na charakter aktu, którego wniosek dotyczy (skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności) jest jedną z przesłanek przedmiotowych tamujących wszczęcie takiego postępowania. Nawet jednak w przypadku stwierdzenie zaistnienia negatywnych przesłanek niezbędne jest rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Przepisy k.p.a. nie przewidują pozostawienia bez rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia (por. glosa W. Chróścielewski OSP 2003/11/138 oraz M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Kraków 2005 r., komentarz do art. 157 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że skoro postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. to, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., można skarżyć do sądu administracyjnego bezczynność organu polegającą na niewydaniu takiego postanowienia, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 655/09). Jeżeli zatem w dniu wpływu skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu ciążył na tym organie obowiązek wydania postanowienia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia z dnia 31 marca 2008 r., wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na bezczynność nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., w ramach autokontroli, stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. Należy mieć zatem na uwadze, że uchwałą z dnia 26 listopada 2008r. (sygn. akt I OPS 6/08) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przesądził, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie również w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Pogląd prawny wyrażony w powyższej uchwale ma w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec faktu usunięcia stanu bezczynności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, co nastąpiło już po wniesieniu skargi do Sądu I instancji, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powyższego przepisu i stwierdzenia zasadności tego zarzutu, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.. Nadmienić należy przy tym, że wprawdzie skarżąca w skardze kasacyjnej wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, trzeba jednak mieć na uwadze, że jeżeli chodzi o możliwość uchylenia zaskarżonego orzeczenia i umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., to w tym zakresie wniosek strony nie jest niezbędny. Przepis artykuł 161 p.p.s.a. obejmuje bowiem wypadki bezprzedmiotowości postępowania, a nie sposób kontynuować postępowania, którego przedmiot nie istnieje. W związku z wnioskiem skarżącej o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że jednoznaczne brzmienie art. 203 i 204 p.p.s.a. daje podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jedynie w przypadku wyroku Sądu I instancji uwzględniającego lub oddalającego skargę, co nie występuje w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. wyrok NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05). W wyniku jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej i umorzenia postępowania sądowego niezbędne było rozpatrzenie wniosku skarżącej o zwrot kosztów przed Sądem I instancji zawartego w skardze na bezczynność z dnia 15 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie tych kosztów od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 201 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a, mając na uwadze, że poniesione przez skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.