II SAB/Wa 516/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia 1) zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego Ryszarda Lancmana z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Przedmiotową skargę skarżący poprzedził wezwaniem z dnia [...] lutego 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Komendanta Głównego Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, wskazując, że skarga nie jest zasadna. Wyjaśnił, że w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, jeśli obowiązek działania i załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie wynika z przepisu prawa. W niniejszej sprawie natomiast zaistniała niedopuszczalność trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu zaświadczeniowym. Zatem organ nie może rozpoznać wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowień dotyczących odmowy wydania zaświadczenia, gdyż tryb określony w art. 156 kpa nie ma zastosowania. Nie istnieje więc, w jego ocenie, obowiązek wydania jakiegokolwiek orzeczenia merytorycznego i formalnego. Ponadto zwrócił uwagę, że w zakresie postanowienia nr 1781/2012 w chwili obecnej toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawa o sygn. akt II SAB/Wa 270/13. W aktach tej sprawy znajdują się wszelkie dokumenty wytworzone przez stronę oraz organ w związku z tym postanowieniem, a także odpowiedzi na skargę pochodzące od organu. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie zachodzi potrzeba zajmowania stanowiska i ustosunkowywania się do wskazanego powyżej przedmiotu. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie II SAB/Wa 270/13 dotyczy skargi na bezczynność organu w zakresie nierozpoznania zażalenia, zatem jeśli Sąd – w ocenie organu, stwierdzi bezczynność w powyższym zakresie, to rozpoznanie niedopuszczalnego wniosku o stwierdzenie nieważności będzie dwakroć zbędne. Skarga na tym etapie jest zatem przedwczesna. W ocenie organu, przedmiotową skargę należałoby rozpatrywać również pod kątem jej dopuszczalności. Organ stoi na stanowisku, że przedmiotem ustaleń Sądu w niniejszej sprawie powinno być w pierwszej kolejności istnienie przedmiotu zaskarżenia tj. ustalenie, czy zaskarżony akt władzy podlega kontroli sądowej, a w przypadku skargi na bezczynność ustalenia, czy na organie istniał obowiązek działania. Konkludując, w przypadku ustalenia, że na organie nie ciążył obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia, w ocenie Komendanta Głównego Policji, zachodzi przesłanka niedopuszczalności skargi na bezczynność. Powyższe umacnia również argument, że w orzeczeniu sądowym mogą znaleźć się dwa rozstrzygnięcia: stwierdzające bezczynność oraz oddalające skargę. W obu przypadkach w pierwszym rzędzie ustalenia wymaga, to czy istniał obowiązek wydania rozstrzygnięcia, a jeśli istniał, to czy jego niewydanie w terminie było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga R. L. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Zgodnie więc z cytowanym art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tamże). W rozpoznawanej sprawie R. L. wniósł w dniu [...] grudnia 2012 r. do Komendanta Głównego Policji wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści w trybie art. 156 kpa. Organ nie wydał w zakresie powyższego wniosku żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko. Zatem dla prawidłowej oceny zachowania organu i jego pozostawania bądź też nie w bezczynności należy przeanalizować prawidłowość zajętego przez organ stanowiska w sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Sąd podziela również stanowisko o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem zaświadczenia i stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 kpa. Twierdzenia te jednak nie przesądzają o tym, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia organ jest uprawniony do zignorowania tego wniosku i niezałatwienia go w formie procesowej. Należy bowiem wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 61a, upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 799/09, publ. LEX nr 574171). Skoro zatem, do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a skarżący z takim żądaniem wystąpił, to organ obowiązany jest żądanie to załatwić w formie procesowej – wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a kpa. W przeciwnym bowiem razie organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie i nie kończy jej wydaniem stosownego aktu. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela też stanowiska organu, jakoby przedmiotowa skarga była przedwczesna, z uwagi na fakt, że w tutejszym Sądzie toczy się sprawa ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania zażalenia od postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W przypadku bowiem przytoczonego i niespornego stanowiska – tj. niemożności stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, orzeczenie Sądu w sprawie II SAB/Wa 270/13 nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W sprawie II SAB/Wa 2710/13 Sąd nie obejmuje bowiem kontrolą wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia. Stwierdzona bezczynność, w ocenie Sądu, nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia zażalenia do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia zażalenia oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.