I OSK 850/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 519/13 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 519/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego R.L. z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Skargę poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 lutego 2013 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wyjaśnił, że w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności w przypadku, gdy obowiązek działania i załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie wynika z przepisu prawa. W niniejszej sprawie organ nie może rozpoznać wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, gdyż tryb określony w art.156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) w tym przypadku nie ma zastosowania. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje zatem obowiązek wydania jakiegokolwiek orzeczenia merytorycznego lub formalnego. Ponadto organ wskazał, że wniosek R.K. z dnia 31 grudnia 2012 r. jest ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że z pierwszym wnioskiem wystąpił on w dniu 11 października 2012 r. W odpowiedzi na ten wniosek Komendant Główny Policji pismem z dnia 14 listopada 2012 r. poinformował stronę, że w sprawach dotyczących wydania zaświadczenia art. 156 K.p.a nie ma zastosowania. Organ wyjaśnił, iż argumentacja użyta przez skarżącego, dotycząca wykazania, że pozostaje on w bezczynności, jest chybiona, bowiem w niniejszej sprawie na organie nie spoczywał obowiązek załatwienia sprawy w terminie, a tym bardziej prowadzenia jakichkolwiek czynności. Zaznaczył, że w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści organ podjął jedynie czynności mające na celu ustalenie treści żądania strony, w tym sensie, że chciał on uzyskać wiedzę o przedmiocie zaskarżenia oraz podstawach tego zaskarżenia. W ocenie organu, przedmiotową skargę należałoby rozpatrywać również pod kątem jej dopuszczalności. W niniejszej sprawie, przedmiotem ustaleń Sądu powinno być w pierwszej kolejności istnienie przedmiotu zaskarżenia, tj. ustalenie, czy zaskarżony akt władzy podlega kontroli sądowej, a w przypadku skargi na bezczynność ustalenie, czy na organie spoczywał obowiązek działania. Konkludując, w przypadku ustalenia, że na organie nie ciążył obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia, to w sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że w literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Sąd pierwszej instancji ustalił, że w rozpoznawanej sprawie R.L. w dniu 31 grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 156 K.p.a., złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ w zakresie powyższego wniosku nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaaprobował również stanowisko o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem zaświadczenia i stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. Jednocześnie zauważył, iż twierdzenia te nie przesądzają o tym, że w przypadku złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, organ jest uprawniony do zignorowania tego wniosku i niezałatwienia go w formie procesowej. Wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61a upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądowym wśród tych przyczyn wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 799/09, publ. LEX nr 574171). Skoro zatem do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a skarżący z takim żądaniem wystąpił, to organ obowiązany jest żądanie to załatwić w formie procesowej – wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. W przeciwnym razie organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie i nie kończy jej wydaniem stosownego aktu. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Nie podzielił także stanowiska organu, iż na ocenę tę nie mają wpływu pisma kierowane przez organ do skarżącego, informujące go o tym, że w sprawach dotyczących wydania zaświadczenia nie ma zastosowania przepis art. 156 K.p.a. Czynności te nie zwalniają bowiem organu od obowiązku zakończenia sprawy w formie wskazanej przepisem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzona bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, będąc związanym jedynie granicami sprawy, przyjął, że organ pozostaje w bezczynności, mimo iż w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. zawarł stanowczą odmowę rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], co mogło stanowić "ułomne rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej, odpowiadające treści art. 61 a § 1 K.p.a. Stwierdził, iż wskazane uchybienie proceduralne miało bez wątpienia wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż uznanie przez Sąd pisma organu z dnia 10 stycznia 2013 r. za "ułomne rozstrzygnięcie" wykluczyłoby stan bezczynności w rozpoznaniu wniosku R.L.. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego wniosku, że organ nie dokonał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku R.L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Sąd, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. był zobowiązany zbadać sprawę, nie zważając na zarzuty skargi, czy treść odpowiedzi na skargę. Bazując na aktach postępowania administracyjnego mógł zatem ustalić, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na stawiane żądanie w sposób sformalizowany, zbliżony do rozstrzygnięcia administracyjnego – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co prawda wskazał, że zauważył przejaw aktywności organu (pismo z dnia 10 stycznia 2013 r.), lecz nie wyjaśnił dlaczego pismo to nie stanowiło wystarczającej formy załatwienia sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, uwzględniając art. 133 § 1 p.p.s.a., powinien wziąć pod uwagę treść dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i wyprowadzić z ich treści stosowne wnioski. W niniejszej sprawie Sąd nie wypełnił obowiązku wynikającego z treści art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i zbyt pochopnie założył, że organ pozostaje w bezczynności. Wnikliwe zapoznanie się z treścią pism zgromadzonych w aktach administracyjnych prowadzi bowiem do wniosku, że organ udzielił skarżącemu zdecydowanej i sformalizowanej odpowiedzi na jego żądanie. Doktryna prawa administracyjnego, jak i orzecznictwo sądowe, dopuszcza bowiem istnienie tzw. ułomnych decyzji administracyjnych. Powyższa zasada dotyczy również postanowień. Komendant Główny Policji podał również, iż przyjmuje się, że koniecznym warunkiem dopuszczalności uznania za decyzję pisma pochodzącego od organu jest istnienie przepisu prawa przyznającego danemu organowi kompetencję do działania w formie decyzji w sprawach danego rodzaju. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. Pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, LexisNexis nr 296866, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Przybysz Piotr, Autor komentarza do dz. II roz. 7 art. 107: Przybysz Piotr, Lex Polonica). Wskazał, że art. 124 § 1 K.p.a. określa elementy, które powinno zwierać postanowienie. Pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r. w swojej treści zawierało: a) nazwę organu, podpis (osoby upoważnionej do działania w imieniu organu), numer sprawy, datę, pieczęć urzędową oraz treść rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej treść pisma, z której wynika, że stronie nie przysługuje pewne uprawnienie, poparta konkretnymi przepisami prawa, jest wystarczająca dla uznania, że indywidualna sprawa została załatwiona. W kontekście rozpoznawanej sprawy pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r. stanowiło zatem rozstrzygnięcie podejmowane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji, stosując art. 149 § 1 p.p.s.a., nakazał jednak organowi ponowne wydanie identycznego rozstrzygnięcia. Zestawienie możliwych rozwiązań w rozpoznawanej sprawie prowadzi do konkluzji, że organ, jeśli zaskarżony wyrok utrzyma się w mocy, będzie musiał powielić argumentację zawartą w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. i nadać jej oficjalną formę proceduralną. Wydaje się, że jest to zabieg zupełnie niepotrzebny. Z powyższych względów uzasadnione jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji, bazując na materiałach postępowania (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), mógł uznać pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r. za rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. Tym samym odpadłaby podstawa do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania. Przy czym istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że brak odniesienia się przez Komendanta Głównego Policji do wniosku R.L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, w formach przewidzianych przepisami regulującymi procedurę nadzorczą, skutkowało stwierdzeniem, iż pozostaje on w bezczynności oraz błędnego przyjęcia, że pismo organu z dnia 10 stycznia 2013 r. nie stanowiło "ułomnego rozstrzygnięcia" sprawy administracyjnej, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia określonych przepisów postępowania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej. Podstawę prawną postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 K.p.a. Przepis ten jest częścią regulacji Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego – Wydawanie zaświadczeń. Postanowienie oparte o art. 219 K.p.a. jest wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego (por. J. Borkowski, op. cit. s. 693 – pkt 4 do art. 219). Zalicza się je do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2014, pkt 7; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA 544/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNP 1997/20/395). Zauważyć należy, iż tryb weryfikacji polegający na stwierdzeniu nieważności odnosi się do decyzji. Wynika to wprost z art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w trybie art. 157 § 2 K.p.a. Przy czym z mocy zawartego w art. 126 K.p.a. odesłania do postanowień stosuje się odpowiednio art. 156-159 K.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 K.p.a., wydaje się postanowienie. Przypomnieć należy, iż po noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 157 § 3 K.p.a. został uchylony. Do wszczęcia i odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się zatem także, obok art. 157 § 2 K.p.a., przepisy ogólne, tj. art. 61 § 1-4 oraz art. 61a § 1-2 K.p.a. (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", punkt 12 i 14 do art. 157, LEX/el 2014; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 642). Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w tym przypadku nie wchodzą w grę okoliczności o charakterze podmiotowym, to jednak rozstrzygnięcie, czy postanowienie wydane na podstawie art. 219 K.p.a., a więc poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego, podlega weryfikacji w trybie nadzorczym, a więc, czy zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego, następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Postanowienia tego nie może zastąpić pismo skierowane do strony. Przedstawiona w skardze kasacyjnej konstrukcja postanowienia "ułomnego" nie ma uzasadnienia w charakterze postanowienia procesowego, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Nie można jej także wywodzić z porównania z domniemaniem załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Chodzi wówczas o sytuację, w której sprawa administracyjna, a więc sprawa dotycząca praw lub obowiązków wynikających z prawa materialnego, powinna być załatwiona co do istoty w formie decyzji, a organ rozstrzyga tę sprawę w drodze pisma. Wówczas można przyjąć, że pismo takie, mimo nieposiadania formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jest decyzją, jeśli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania pisma jako decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSP i KA 1982/9-10/169; Janusz Borkowski, op. cit. s. 400). Odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie można domniemywać. Prawna forma odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, czyli postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., tak jak w poprzednim stanie prawnym decyzja oparta o art. 157 § 3 K.p.a., jest ważna dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania (Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 298). Obowiązek wydania przez organ postanowienia w tym zakresie usuwa niepewność wnioskodawcy, a konieczność jego uzasadnienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie o dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego (w tym przypadku administracyjnego postępowania nadzwyczajnego), należy do kwestii prawnych wymagających złożonych procesów wykładni prawa. Poddanie weryfikacji instancyjnej i sądowej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ma dla jednostki ważne znaczenie. Tworzy gwarancję prawną drogi do procesu (B. Adamiak, op. cit. s. 298). Wymagania w zakresie zachowania prawnej formy takiego aktu powinny być jeszcze bardziej restrykcyjne, niż wymagania dla decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Decyzja jest bowiem efektem przeprowadzonego postępowania. Pismo odmawiające wszczęcia postępowania sytuuje wnioskodawcę, jako podmiot, który nie zna przyczyn stanowiska organu i który nie wie jak ma to stanowisko zwalczać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, pismo Komendanta Głównego Policji z dnia 10 stycznia 2013 r. nie zawiera stanowczej odmowy rozpoznania wniosku R.L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Nie określa precyzyjnie sprawy, której dotyczy, gdyż nie podaje aktu będącego przedmiotem wniosku. Nie zawiera stwierdzenia o odmowie wszczęcia postępowania, a "rozstrzygnięcie" polega na "podtrzymaniu stanowiska" wyrażonego we wcześniejszej korespondencji skierowanej do skarżącego. Korespondencja ta nie jest również bliżej sprecyzowana. Pismo podpisał Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji bez powołania się na upoważnienie piastuna organu. Pismo nie zawiera pouczenia o sposobie i trybie zaskarżenia, mimo że stosownie do art. 61a § 2 K.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Pismo nie zawiera zatem minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Komendant Główny Policji nie wydał zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie przeprowadził także postępowania nadzorczego rozstrzygającego wniosek skarżącego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro organ w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 219 K.p.a., to zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku miało więc oparcie zarówno w stanie faktycznym sprawy, jak i w przepisie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Jednocześnie zauważył, iż poza granicami skargi kasacyjnej, a także poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostaje sposób rozpoznania wniosku. W sprawie ze skargi na bezczynność organu nie ma bowiem podstaw do sugerowania organowi tego, jak powinien merytorycznie odnieść się do wniosku. Dotyczy to także zagadnienia, czy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opartego o art. 219 K.p.a. jest dopuszczalny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.