II SAB/Kr 272/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie [...] I. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] karę grzywny w wysokości 200,00 zł (dwieście złotych); III. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 4 maja 2012 r. Z.N. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2006-2011 (tj. od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2011 roku). Jednocześnie wniosła o wyłączenie z udostępnienia danych zawartych w kolumnie nr 4 prowadzonego rejestru decyzji o warunkach zabudowy tj. danych obejmujących nazwę i adres wnioskodawcy. Decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. ([...]) Burmistrz R. odmówił Z.N. 1) udostępnienia informacji publicznej - kopii prowadzonego przez Burmistrza R. rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku oraz w pkt 2) informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 roku do dnia 4 sierpnia 2010 roku - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. Podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie wniosku z 4 maja 2012 r., obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2006 roku do 31 grudnia 2009 roku była okoliczność, że sprawa obejmująca ten okres została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją, a żądana informacja została wnioskodawcy udostępniona. Z kolei odnośnie żądania dotyczącego okresu od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. organ wskazał, że rejestr decyzji o warunkach zabudowy zawiera zestawienie decyzji wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 4 sierpnia 2010 r. tj. w okresie gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy R. . Natomiast w okresie od 5 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. obowiązywał na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego w tym okresie Burmistrz R. nie prowadził rejestru decyzji o warunkach zabudowy i w związku z tym wnioskowany do udostępnienia rejestr nie znajduje się w posiadaniu organu. W zakresie wniosku obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do 4 sierpnia 2010 r. organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy rejestr decyzji o warunkach zabudowy zawiera w kolumnie nr 5 oznaczenie nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych oraz ich położenia. Udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępniania informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami o warunkach zabudowy, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Od decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. Z.N. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi wskazując, że postępowanie winno być przeprowadzone od początku w trybie rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej ( który został wprowadzony do ustawy ustawa z dnia 16 września 2011 r. - zmiana weszła w życie 29 grudnia 2011 r. ). Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. (II SA/Kr 1404/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu odwoławczego. Podał Sąd, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 kpa oraz naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Nie wyjaśnił organ podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu pierwszej instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponadto organ drugiej instancji naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 kpa w sytuacji, gdy powołując się na zmianę stanu prawnego nie wystąpił do wnioskodawcy o aktualizację ego wniosku w zmienionym stanie prawnym i sam określił treść tego wniosku. Dodał sąd, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy będzie zobowiązany rozpoznać sprawę zainicjowaną wnioskiem Z.N. z dnia 4 maja 2012 r., a motywy swojego rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa przyjmując, że zmiana stanu prawnego nie oznacza automatycznej zmiany treści wniosku złożonego przez skarżącego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. (I OSK 605/13) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Akta sprawy wraz z wyrokiem sądu zostały zwrócone Samorządowemu Kolegium odwoławczemu w dniu 8 sierpnia 2013 r. Z.N. w dniu 26 września 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji z dnia 14 czerwca 2012 Skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji jak również o stwierdzenie, że bezczynność organu odwoławczego miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dodała, że pomimo jednoznacznej i precyzyjnej wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło całkowicie bezzasadną skargę kasacyjną, nakierowaną wyłącznie na opóźnienie momentu merytorycznego rozpoznania sprawy. Podobne skargi, wedle skarżącej, organ odwoławczy wnosił w innych wymienionych przez nią sprawach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, że odwołanie Z.N. zostało już rozpatrzone: w dniu 18 października 2013 r. wydano stosowną decyzję. Podniósł organ, że zgodnie z przyjętą wykładnią prawa, przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy w dniu wydania orzeczenia, a gdy decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Dodał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie wszystkie skargi kasacyjne złożone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawach podanych w skardze okazały się "całkowicie bezzasadne". W sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1378/12 oraz II SA/Kr 1379/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W związku powyższym i wobec wydania decyzji z dnia 18 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o umorzenie postępowania. Do odpowiedzi na skargę dołączona została decyzja SKO w N. z dnia 18 października 2013 r. ( [...] ), która - na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa - uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzeczono o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. – w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. W pozostałym zakresie (pkt 2) decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. W dacie wniesienia skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. niewątpliwie pozostawało w stanie bezczynności. Od dnia, w którym zwrócono mu akta sprawy po prawomocnym rozpoznaniu skargi Z.N. na decyzję z dnia 26 lipca 2012 r. tj. od 8 sierpnia 2013 r., rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Termin ten wynosi – stosownie do przepisu art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – 14 dni, upłynął więc z dniem 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle jednolitego obecnie orzecznictwa sądów administracyjnych regulacja ta nie może być rozumiana jako zakaz sądowej oceny charakteru bezczynności, która miała miejsce, a ustała w toku postępowania sądowego (np. przywoływane przez Skarżącą orzeczenia : NSA z dnia 26 lipca 2012 II OSK 1360/12, z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2626/12). Uwzględnieniem skargi na bezczynność organu jest także potwierdzenie, że bezczynność taka miała miejsce w dacie wniesienia skargi. W tym kontekście użyte w przepisie sformułowanie "jednocześnie" należy odczytywać jako dotyczące zarówno orzeczenia, którym Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu (bo ten w dacie wyrokowania nie został jeszcze podjęty), jak i orzeczenia, w którym Sąd dokonuje oceny charakteru potwierdzanej bezczynności organu. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje kryteriów oceny, o której mowa. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do przedmiotu i okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie decyzję po upływie ponad 2 miesięcy od dnia, w którym wydanie tej decyzji było możliwe. Rozstrzygnięcie sprawy nie było poprzedzone żadnymi czynnościami i nie wymagało przeprowadzenia żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Sądowi z urzędu znany jest fakt, że w wielu innych, podobnych sprawach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło skargi kasacyjne od wyroków tutejszego Sądu uchylających decyzje kasacyjne SKO o takiej samej motywacji jak wydana w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia 26 lipca 2012 r. Skargi te Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokami z dnia 26 czerwca 2013 r. W ten sposób wyeliminowane zostały wszelkie ewentualne wątpliwości co do przyjmowanego przez Kolegium pierwotnie powodu przekazania spraw organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Prawdą jest, że w dniach 7 czerwca 2013 i 26 września 2013 r. w dwóch wskazywanych przez Kolegium sprawach (I OSK 350/13, I OS 837/13) skargi kasacyjne Kolegium zostały uwzględnione , ale – zważywszy zwłaszcza na motywy w/w wyroków NSA – okoliczność ta nie mogła usprawiedliwiać zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie niniejszej. Z powyższych powodów bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania Z.N. ocenić należy jako rażąco naruszającą prawo. Wysokość grzywny określona została przy założeniu, że łącznie ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, będzie ona stanowić dostateczną dolegliwość i przestrogę. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.