I OSK 1225/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 848/13 w sprawie ze skarg M. S. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr: [...] i [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 848/13 oddalił skargi M. S. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr: [...] i [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniami z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Pucki podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie cofnięcia M. S. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE oraz postępowanie w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy ww. kategorii. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano, że w dniu 15 kwietnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku nadesłał do organu pismo, informujące o braku podstaw do anulowania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji nr [...]. Zatem podjęcie postępowania z urzędu było w tej sytuacji uzasadnione. W następstwie zażaleń M. S. na postanowienia z dnia [...] maja 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniami z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i [...], stwierdziło niedopuszczalność zażaleń. W uzasadnieniach organ II instancji powołał się na art. 101 § 3 k.p.a. i stwierdził, że przepis ten, w obecnym brzmieniu, przewiduje możliwość zaskarżenia dwóch postanowień: o zawieszeniu postępowania oraz odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium zaznaczyło przy tym, że błędem ze strony organu I instancji było pouczenie strony, że od postanowień wydanych w rozpatrywanych sprawach służy zażalenie. Jednakże błędne pouczenie w zakresie środka zaskarżenia nie może ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ I instancji. Wskazano również, że postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, zgodnie z art. 142 k.p.a., może strona zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, która stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. wniósł o uchylenie obu postanowień organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 112 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargi wskazał, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a także na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (obowiązująca w dniu wydania obu rozstrzygnięć) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje wyłącznie na wymienione w nim postanowienia, wśród nich nie ma zaś postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Tym samym, mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Wprowadzając taką zmianę art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca miał na uwadze, że skoro zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać może kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji, brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie podważa dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji art. 101 § 3 k.p.a., zarzuca bowiem organowi jedynie naruszenie art. 112 k.p.a. Przepis ten stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z uwagi na treść art. 126 k.p.a., który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, do postanowienia o niedopuszczalności zażalenia art. 112 będzie miał zastosowanie. Powyższe nie oznacza jednak, że na skutek błędnego pouczenia skarżącego o prawie do wniesienia zażalenia, art. 112 k.p.a. będzie stanowił podstawę do wniesienia zażaleń i ich rozpatrzenia. Błędne pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia nie tworzy bowiem dla strony uprawnienia do skutecznego zaskarżenia postanowienia. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że nierozpoznanie wniesionych przez niego zażaleń będzie skutkowało poniesieniem przez niego negatywnych skutków błędnego pouczenia. Na skutek podjęcia zawieszonego postępowania jest ono kontynuowane, przy czym strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane rozstrzygniecie może kwestionować w odwołaniu od decyzji, a później w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, jako że Sąd doszedł do przekonania, że wymieniona podstawa prawna posłużyć może jako podstawa zażalenia wyłącznie wówczas, gdy wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania albo postanowienie o odmowie wszczęcia zawieszonego postępowania, co wyklucza zaskarżalność postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, podczas gdy zarówno przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., jak i dotychczasowe dopuszczają możliwość zaskarżenia postanowienia o wszczęciu postępowania, co nadal mieści się w zbiorczym zakresie "w przedmiocie zawieszenia postępowania"; 2) naruszenie art. 112 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że pouczenie o dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało dokonane omyłkowo, gdyż zażalenie na to postanowienie nie przysługuje, podczas gdy zastosowanie się przez skarżącego do pouczenia, słusznie zawartego, było konsekwencją zaskarżalności wymienionego postanowienia, jak również przeświadczenia o tym samego organu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 101 § 3 oraz art. 112 k.p.a. jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Takie brzmienie ww. przepisowi nadał art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), nowelizujący te akty z dniem 11 kwietnia 2011 r. Przed nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W stanie prawnym, obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., zażalenia służyły na każde rozstrzygnięcia wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Zaskarżalne były zatem postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęcie zawieszonego postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana przepisu dokonana wskazaną ustawą uniemożliwia w aktualnym stanie prawnym wniesienie zażaleń na wszystkie z wymienionych postanowień. Powodem dokonanej zmiany był zamiar ustawodawcy przyspieszenia postępowania administracyjnego, zatem zachowanie środka zaskarżenia tylko na takie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, które wstrzymuje postępowanie administracyjne. Takimi rozstrzygnięciami są postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oraz odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe rodzaje rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia, tj. o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu postępowania, mogą być zaskarżone, zgodnie z regułą wynikającą z art. 142 k.p.a., a zatem strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło niedopuszczalność zażaleń na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 112 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Postanowienia art. 112 k.p.a. nie mogą jednakże kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.