III SA/Gd 848/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. spraw ze skarg M. S. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 września 2013 r. nr: [...] i [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oddala skargi. Postanowieniami z dnia 9 maja 2013r. Starosta, działając na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267- dalej k.p.a.), podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie cofnięcia M. S. – ostatnio zamieszkałemu pod adresem K. ul. [...] - uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, BE, CE oraz postępowanie w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy ww. kategorii. W uzasadnieniu rozstrzygnięć podano, że w dniu 15 kwietnia 2013r. Komendant Wojewódzki Policji nadesłał do organu pismo, informujące o braku podstaw do anulowania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji nr [...]. Zatem podjęcie postępowania z urzędu było uzasadnione. W następstwie zażaleń M. S. na postanowienia Starosty z dnia 9 maja 2013r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia 18 września 2013r. nr: [...] i [...], stwierdziło niedopuszczalność zażaleń. W uzasadnieniach wskazano, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. środek zaskarżenia w postaci zażalenia przysługuje na wydane w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej postanowienia, co do których k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. Zatem postanowienia, które można zaskarżyć w drodze zażalenia są enumeratywnie wymienione w k.p.a. i stanowią katalog zamknięty. Natomiast postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania znajduje się poza katalogiem postanowień zaskarżalnych. Kolegium wskazało również na art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium stwierdziło, że przepis ten, w obecnym brzmieniu, przewiduje możliwości zaskarżenia dwóch postanowień: o zawieszeniu postępowania oraz odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium zaznaczyło przy tym, że błędem ze strony organu pierwszej instancji było pouczenie strony, że od postanowień wydanych w rozpatrywanych sprawach służy zażalenie. Jednakże błędne pouczenie w zakresie środka zaskarżenia nie może ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. Wskazano również, że postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, zgodnie z art. 142 k.p.a., może strona zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, która stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. wniósł o uchylenie obu postanowień organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 112 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie. W uzasadnieniu skarg wskazano, że organ drugiej instancji błędnie przyjął, że w obu sprawach nie można było rozpatrzyć zażaleń strony w oparciu o art. 112 k.p.a. Tym samym stanowisko Kolegium było nieuzasadnione, a niezastosowanie się do dyspozycji zawartej w ww. przepisie stanowi obrazę przepisów postępowania. Dalej skarżący podał, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie skoro ta zastosowała się do pouczenia organu. W związku z tym nie można odmówić rozpoznania zażaleń, gdyż będzie to skutkowało poniesieniem przez skarżącego negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią orzeczenia. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014r. Sąd postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygnaturach akt III SA/Gd 848/13 oraz III SA/Gd 849/13 i prowadzić łącznie jedne akta pod sygnaturą III SA/Gd 848/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest z kolei w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zaskarżonymi postanowieniami organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażaleń na postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano w literaturze i orzecznictwie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wreszcie na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (obowiązująca w dniu wydania obu rozstrzygnięć) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje wyłącznie na wymienione w nim postanowienia, wśród nich nie ma zaś postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Tym samym, mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Wprowadzając taką zmianę art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca miał na uwadze, że skoro zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać może kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji, brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Stanowisko o braku podstaw do wniesienia, w chwili obecnej, zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zawarte zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 (LEX 1356312). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "nowelizacja kpa miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). (...) Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie." Odnosząc się do zarzutów skarg należy zauważyć, że skarżący nie podważa dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji art. 101 § 3 k.p.a., zarzuca bowiem organowi jedynie naruszenie art. 112 k.p.a. Przepis ten stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z uwagi na treść art. 126 k.p.a., który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, do postanowienia o niedopuszczalności zażalenia art. 112 będzie miał zastosowanie. Powyższe nie oznacza jednak, że, tak jak de facto wywodzi skarżący w skargach, na skutek błędnego pouczenia go o prawie do wniesienia zażalenia, art. 112 k.p.a. będzie stanowił podstawę do wniesienia zażaleń i ich rozpatrzenia. Błędne pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia nie tworzy bowiem dla strony uprawnienia do skutecznego zaskarżenia postanowienia. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania ( zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 755/12, LEX nr 1264925, czy postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt 1987/12, LEX nr 1328089). Nadto Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że nierozpoznanie wniesionych przez niego zażaleń będzie skutkowało poniesieniem przez niego negatywnych skutków błędnego pouczenia. Na skutek podjęcia zawieszonego postępowania jest ono kontynuowane, przy czym strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane rozstrzygniecie może kwestionować w odwołaniu od decyzji, a później w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który zauważając błędne pouczenia zawarte w treści postanowień organu pierwszej instancji o dopuszczalności wniesienia na nie zażaleń, prawidłowo uznał, że błędne pouczenie strony nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem wykreować specjalnych, nie wynikających z przepisów prawa uprawnień. Z tych przyczyn Sąd uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesionych zażaleń. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargi za niezasadne i oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a.