I OSK 755/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2152/11 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2152/11 stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w G. w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. R. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. J. R. w odwołaniu domagał się uchylenia powyższego aktu i mianowania go na stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej kierownicy urzędów zostali zobowiązani do mianowania funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe. Mechanizm nadawania funkcjonariuszom stopni przypisanych do poszczególnych korpusów uregulowano w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Odwołujący domagał się mianowania na stopień służbowy komisarza celnego należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej. Należy zatem zauważyć, że powołany przepis dotyczy tylko funkcjonariuszy, który wskazane w nim wymogi spełniali bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że J. R. w przeszłości rzeczywiście zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże bezpośrednio przed wejściem w życie nowej pragmatyki służbowej pełnił służbę na stanowisku eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Wobec tego miał do niego zastosowanie art. 223 ust. 4 a nie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej. Zatem wskazanemu funkcjonariuszowi prawidłowo określono stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił ponadto, że przepis art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Wobec tego sprecyzowane tam zasady określania nowych stopni służbowych należy odnosić wyłącznie do stanu zastanego w chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej a nie jakiejkolwiek sytuacji istniejącej w dowolnym okresie obowiązywania poprzedniej pragmatyki służbowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, a ponadto 1) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, 2) naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] i [...] oraz pisemne polecenie [...], 3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, 4) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko odnośnie do korpusu, bez rozstrzygnięcia w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm),dalej powoływana jako P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności wniesionego odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie tego ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. W rozpoznawanej sprawie skarżący z decyzją Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] listopada 2009 r. zapoznał się w dniu [...] stycznia 2010 r., dlatego też 14 dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...] stycznia 2010 r. Skarżący odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w G. złożył dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r. Skoro nie dochował on terminu ustawowego do wniesienia odwołania, to czynność ta nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Odwołanie jako wniesione po terminie nie mogło bowiem wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem, pomimo posiadanej wiedzy co do uchybienia omawianego terminu, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. rozpoznał odwołanie. Skoro organ ten rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, a tym samym w postępowaniu odwoławczym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia, to w ocenie WSA w Warszawie nie może ulegać wątpliwości, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w G. jedynie po uprzednim przywrócenie terminu w trybie art. 58 k.p.a. Sama treść art. 112 k.p.a., przewidującego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, nie daje podstaw do rozpoznania odwołania złożonego od rozstrzygnięcia zawierającego błędne pouczenie (lub jego pozbawione) po ustawowym terminie do jego wniesienia. Brak pouczenia lub błędne pouczenia może ewentualnie uzasadniać przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w trybie art. 58 k.p.a., przy spełnieniu warunków w nim przewidzianych (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06). Mając na uwadze okoliczność, że Szef Służby Celnej rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Celnej w G., która nabrała waloru ostateczności, stwierdzić należy, że działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i uzasadnia stwierdzenia, że decyzja z dnia 26 lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organ przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] listopada 2009 r. w pierwszej kolejności zobowiązany będzie pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, informując o treści art. 58 k.p.a. i dopiero po jego ewentualnym wniesieniu i rozpatrzeniu może rozstrzygać co do złożonego odwołania. W skardze kasacyjnej J. R., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji mimo braku ku temu podstaw prawnych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że nie służy jej odwołanie od kwestionowanej decyzji i strona nie wniosła odwołania, to może ona w każdej chwili skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania, gdyż nie utraciła ona prawa do dokonania tej czynności. Powyższe wynika jego zdaniem z art.112 k.p.a. Taki kierunek wykładni wskazanego przepisu jest też aprobowany w piśmiennictwie. Nie można bowiem przerzucać na stronę negatywnych konsekwencji braku pouczenia co do złożenia środka zaskarżenia, zwłaszcza, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. przedmiotowe pouczenie stanowi konieczny element każdej decyzji administracyjnej. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji uznaje, że brak zamieszczenia w decyzji pouczenia jest prawidłowy, a zatem nie może być później obciążana dodatkowymi czynnościami, takimi jak złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przyjęty kierunek wpisuje się ponadto w zasady dobrej administracji określone w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz m.in. zasadę praworządności, zasadę informacji o możliwościach odwołania czy też zasadę udzielenia informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, co do zasady, wyznacza sam skarżący. Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych w art. 183 § 1 P.p.s.a., wskazany zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wywody skargi kasacyjnej opierają się na założeniu, że w razie błędnego pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji lub postanowienia strona może w każdym czasie dopełnić aktu wniesienia odwołania, gdyż w takiej sytuacji nigdy traci prawa do dopełnienia tej czynności. Pogląd taki nie zasługuje jednak na aprobatę. Przedstawione stanowisko nie wynika ani z treści art.112 k.p.a. ani powołanych orzeczeń. Bezpodstawne jest podpieranie się przez skarżącego kasacyjnie między innymi wyrokiem NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. I OSK 840/10, bowiem został on wydany na tle stanu faktycznego odmiennego od występującego w niniejszej sprawie. Przepis art.112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Norma tam zawarta niewątpliwie zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami nierespektowania przez niego wszystkich wymogów przewidzianych w art.107 § 1 k.p.a. (stosownie do którego pouczenie strony o przysługujących jej środkach prawnych jest jednym z koniecznych elementów każdej decyzji administracyjnej), a także łamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 k.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art.9 k.p.a.). Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r. sygn. III SA 230/97, Serwis Podatkowy z 2001 r., nr 8, str.38). Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a zatem nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu. W przypadku, gdy organ błędnie objaśnił stronie, że nie przysługuje jej odwołanie, skarga lub powództwo, a strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych, wówczas okoliczność błędnego pouczenia może jedynie stanowić podstawę do przywrócenia terminu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05). Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu jest jednak złożenie wniosku w trybie art. 58 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W takich wypadkach termin ten należy przy tym liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o wadliwości udzielonego jej pouczenia. Odmienna sytuacja zachodzi jedynie wówczas, gdy błędne pouczenie polegało na wskazaniu stronie innego (dłuższego) terminu niż ustawa wyznacza dla danego środka zaskarżenia. W literaturze przedmiotu, jak też w judykaturze powszechnie przyjmuje się, że tylko wówczas wniesienie środka prawnego po terminie należy uznać za skuteczne z mocy samego art.112 k.p.a., bez konieczności jego przywracania. Takiego właśnie stanu dotyczył powołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. I OSK 840/10, a także wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r. sygn. I OSK 2014/06. Przedstawiona w skardze kasacyjnej nieprawidłowa wykładnia art.112 k.p.a. prawdopodobnie wynikała zatem z opacznie zrozumianych poglądów prezentowanych w piśmiennictwie prawniczym oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących odmiennych stanów faktycznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że z miarodajnych ustaleń faktycznych (takie ustalenia nie zostały bowiem skutecznie podważone w niniejszej skardze kasacyjnej) wynika, że z aktem mianowania wydanym przez Dyrektora Izby Celnej w G. w dniu [...] listopada 2009 r. skarżący zapoznał się w dniu [...] stycznia 2010 r. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął w dniu 18 stycznia 2010 r. Tymczasem J R. odwołanie od omawianego aktu mianowania złożył dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r., czyli ze znacznym uchybieniem terminu do dokonania tej czynności procesowej, przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Dlatego też Sąd I instancji właściwie ocenił, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i w konsekwencji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej doń decyzji Szefa Służby Celnej. Rozpoznanie merytoryczną decyzją odwołania wniesionego po upływie terminu, w sytuacji gdy termin ten nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie art.127 § 1 w zw. z art.129 § 2 k.p.a. oraz art.16 § 1 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności, a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Dodać należy, że jednym z podstawowych wymogów każdej czynności procesowej jest jej dokonanie w określonym terminie. Konsekwencją złożenia odwołania z uchybieniem terminu, zgodnie z art.134 k.p.a., jest stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie w powołanym przepisie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyklucza jakakolwiek dowolność tego organu w tym zakresie. Z konstrukcji art.58 k.p.a. jednoznacznie wynika, że w sprawie przywrócenia uchybionego terminu żaden organ nie może działać z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Przyjęcie, że spóźnione odwołanie "samo przez się" zawiera wniosek o przywrócenie terminu, mogłoby oznaczać, że zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu do dokonania konkretnych czynności procesowych, a także bezprzedmiotowe byłyby przepisy przewidujące orzekanie o uchybieniu terminu do wniesienia na przykład odwołania (art.134 k.p.a.). Oczywistym zatem jest, że takie poglądy nie mogą zasługiwać na aprobatę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1697/97 Lex 44497). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).