II OSK 2296/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) NSA Anna Łuczaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 553/11 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie odstępstw od projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz K. R. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 2296 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązano K. R. do sporządzenia i przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. projektu budowlanego zamiennego budynków położonych przy ul. [...] w B. w terminie do dnia 15 marca 2011 r. oraz wypełnienia 3 otworów okiennych w ścianie północno- zachodniej budynku materiałem przepuszczającym światło. Ponadto nakazano inwestorowi doprowadzenie części okien poddasza do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. K. R. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Tychach postępowaniem (sygn. akt I C [...]) w sprawie wznowienia granic między działkami nr [-A-] i nr [-B-]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 oraz art. 101 § 1 i 3 i art. 123 K.p.a. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Jak wskazał organ, po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i upływie terminu do wykonania nałożonych obowiązków, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest już uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy wznowienia granic, a jedynie od wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych tą decyzją. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K. R., wskazując, iż postępowanie w sprawie nadal się toczy, a nadto spodziewa się ona stwierdzenia istnienia czterometrowej odległości południowo- zachodniej ściany budynku od granicy działki. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła K. R., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 97 § 4 K.p.a. W jej ocenie od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w przedmiocie ustalenia granicy zależy wynik niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r. uczestnik postępowania H. J. przedstawił swój pogląd w sprawie oraz powołał się na wyniki wykonanych w 1976 r. w toku toczącej się sprawy (sygn. akt I 1C [...]) pomiarów geodezyjnych i sporządzoną wówczas mapkę oraz na wynik sprawy zakończonej w sprawie sygn. akt II SA/Gl 400/09. W kolejnym piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. H. J. podał, że tocząca się przed sądem powszechnym sprawa o sygn. akt I C [...] została zakończona wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., którym oddalono powództwo K. R., co potwierdził także pełnomocnik skarżącej na rozprawie przeprowadzonej przed Sądem pierwszej instancji w dniu 6 czerwca 2012 r. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiotem kontroli było jedynie postanowienie rozstrzygające kwestię zawieszenia postępowania. Tym samym kontrolą Sąd nie mógł objąć kwestii materialnoprawnych, które nie były związane bezpośrednio z tym postanowieniem. Jak wskazał Sąd, skarżąca już raz domagała się zawieszenia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w związku ze sprawą toczącą się przed Sądem Rejonowym w Tychach pod sygn. akt I C [...]. Wniosek ten złożyła po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., którą nałożono na nią obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynków, uwzględniającego zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1976 r. Postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2009 r. zawieszające postępowanie, zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., zaś wniesiona skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 400/09). Zdaniem Sądu pierwszej instancji żadna z sytuacji, o której mowa w art. 97 § 1 i art. 98 § 1 K.p.a. nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że w niniejszej sprawie brak było bezpośredniej zależności między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji administracyjnej, a uprzednim rozstrzygnięciem wskazanej przez skarżącą kwestii możliwości zaistnienia odmiennego niż dotychczas ustalony przebieg granicy. Jak zauważył nadto Sąd, skarżąca swój wniosek złożyła dopiero po upływie terminu wykonania obowiązków nałożonych na nią ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., a tym samym wniosek jej zmierzał do uchylenia się od przewidzianych w art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) skutków. Sąd pierwszej instancji wskazał też na przyjęte w wyroku z dnia 14 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 400/09) ustalenia, a jednocześnie stwierdził, iż wobec odrębności postępowań nie miał zastosowania przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., która poprzedziła kontrolowane przez Sąd postanowienia została po wydaniu tego wyroku uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] marca 2010 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W następstwie tego wydał on dwie odrębne decyzje z dnia [...] lipca 2010 r., które zostały następnie uchylone przez organ odwoławczy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania, polegający na tym, że organ administracyjny nie zawiesił postępowania administracyjnego z urzędu pomimo zaistnienia przesłanki w postaci istnienia zależności od sprawy prowadzonej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wniosku złożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed sądem, a polegającego na pominięciu przez Sąd faktu, iż co do ściany budynku należącego do skarżącej toczą się równolegle dwa postępowania administracyjne prowadzone przez ten sam organ. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w całości, a także uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Pismem procesowym z dnia 27 sierpnia 2012 r. uczestnicy postępowania A. J. i H. J. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera zasadne podstawy uzasadniające w konsekwencji jej uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że podstawę rozpoznania określonego środka zaskarżenia stanowi ustalenie o jego dopuszczalności. Możliwość, bowiem przeprowadzenia kontroli wywołanej jego wniesieniem uzależniona pozostaje od tego, czy w obowiązującym porządku prawnym stronie zostało przyznane uprawnienie do domagania się kontroli określonego rozstrzygnięcia, czy to w postępowaniu instancyjnym, czy też na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie kontrola rozpoznawanej skargi przez Sąd pierwszej instancji pozostaje wadliwa, bowiem nie poddano analizie tego, czy merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy było w ogóle dopuszczalne. Zauważyć trzeba, iż przedmiot sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przechodząc do analizy powyższego problemu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający przedmiotową kasację w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 K.p.a. (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12). Z powyżej wskazanych względów stwierdzić trzeba, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie, w jakim zaakceptowano merytoryczną możliwość orzekania przez ten organ narusza normy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 134 § 1 K.p.a. Ustalenie to czyniło częściowo zasadnymi podniesione w kasacji zarzuty dotyczące naruszenia tych norm. Odnośnie natomiast przedstawionej we wniesionej kasacji argumentacji, co do istnienia podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdzić trzeba, iż jest ona nieusprawiedliwiona wobec wskazanej powyżej niedopuszczalności wniesionego w sprawie zażalenia na postanowienie organu I instancji. Wymaga przy tym podkreślenia, iż związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, aby uwzględnić ten środek zaskarżenia w ramach powołanych podstaw, ale z odmiennym ich uzasadnieniem. W tym stanie sprawy, wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Z przyczyn powyżej opisanych, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne przyjęcie możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy kontroli w drodze rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia administracyjnego. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 200 P.p.s.a.