II OSK 2921/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 o odrzuceniu skargi G. M. i A. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku, postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12, odrzucił skargę G. M. i A. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta S. wszczął postępowanie administracyjne z wniosku Z. C. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w S. Uczestnicy tego postępowania - właściciele działki sąsiedniej - złożyli wniosek o jego zawieszenie. Wskazali, że od ok. 2 lat podejmują działania zmierzające do zmiany obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto wystąpili do Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami tego organu o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji i na związaną z nią wycinkę drzew na działce inwestora. Dodatkowo wskazali na nieuregulowaną kwestię dotyczącą urządzenia drogi dojazdowej do ich posesji i do działki inwestora. Prezydent Miasta S. postanowieniem z [...] października 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z uwagi na to, iż G. M. i A. M. nie są wnioskodawcami w sprawie pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do uwzględnienia ich wniosku. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. Organ wyjaśnił, że G. M. i A. M. nie przysługuje uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania, albowiem to nie z ich inicjatywy prowadzone jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozpoznając skargę od powyższego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji uznał, iż jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie natomiast nie należy do żadnej z w/w kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Zdaniem Sądu w aktualnym stanie prawnym, nie służy na nie również zażalenie. Art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. miał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiego brzmienia w/w przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia. Zmiana kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia - zdaniem Sądu I instancji - sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2012 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Dokonując wykładni obecnej treści art. 101 § 3 k.p.a., Sąd uznał, iż brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Zdaniem Sądu, skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 kpa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania tego postanowienia to świadczy, że prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie o odmowie zawieszenia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący G. M. i A. M., zaskarżając je w całości i zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymali argumentację skargi i podnieśli, iż zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest niezgodne z prawem, gdyż wystąpili do Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami tego organu o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji i na związaną z nią wycinkę drzew na działce inwestora. Działanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w S. jest opieszałe, a organ budowlany odmawia zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, aby umożliwić inwestorowi realizację inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o odrzuceniu skargi na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z [...] października 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uznał, że na takie postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż od dnia 11 kwietnia 2011 r., po zmianie treści art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc odnoszą się merytorycznie do zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego. Skarżący w skardze kasacyjnej powtarzają argumentację zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, nie odnoszą się natomiast w żaden sposób do zaskarżonego postanowienia tego Sądu o odrzuceniu skargi. Stąd też należało uznać tę skargę kasacyjną za bezzasadną. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się merytorycznie do istoty sprawy, a więc dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem Sąd I instancji takiej oceny nie dokonywał, gdyż uznał, że skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie nie przysługuje. Skarżący nie podnieśli natomiast w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów dotyczących postanowienia Sądu z dnia 30 maja 2012 r. o odrzuceniu skargi. Jednocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w aktualnym stanie prawnym zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Dodać należy, iż prezentowana wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.