II SA/Po 571/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi spółki A S. A. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej: kpa), niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: "PINB dla Miasta P.") z dnia [...] 2012 r. nr [...] znak [...] o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności urządzenia reklamowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] – działka nr [...] arkusz [...] obręb [...]. Postanowienie o niedopuszczalności zażalenia wydane zostało w związku z zażaleniem wniesionym przez A Spółkę Akcyjną (dalej: "A S.A." lub "Spółka"). W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ wyjaśnił, że prowadzone przez PINB dla Miasta P. postępowanie legalizacyjne zostało wcześniej zawieszone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] znak [...] do czasu ostatecznego zakończenia sprawy z wniosku Spółki A o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionego urządzenia reklamowego. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. W konsekwencji uznając, że zagadnienie wstępne zostało ostatecznie rozstrzygnięte, PINB dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółka A S.A. W dalszej kolejności Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 §1 kpa zażalenie służy wyłącznie od postanowień wskazanych w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 101 §3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Odwołując się do nowelizacji kpa na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) organ wyjaśnił, iż z woli ustawodawcy na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, co jest usprawiedliwione koniecznością zachowania zasady szybkości postepowania i niedopuszczenia do jego przewlekłości. Podkreślono, że taki cel wynika z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. i jest podzielany przez komentatorów ustawy. Organ przyznał, że organ I instancji wadliwie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia wydanego postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, lecz okoliczność ta nie zmienia faktu, że zażalenie jest niedopuszczalne. Wskazano, że zgodnie z art. 142 kpa zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Kończąc organ II instancji wyjaśnił, że postanowienie o niedopuszczalności zażalenia wywołuje skutek prawny w postaci ustania postępowania zażaleniowego. A S.A. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucając naruszenie art. 141 §1 kpa oraz art. 101 §3 kpa poprzez wadliwe uznanie, że stronie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia oraz art. 97 §2 kpa w związku z art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez bezpodstawne podjęcie zawieszonego postępowania, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi A S.A. podniosła, że w art. 101 §3 kpa ustawodawca użył określenia "w sprawie zawieszenia postępowania", którego nie należy interpretować zawężająco. Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania może zostać wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, czy też podjęcia zawieszonego postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Podkreślono, że tak orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktryna są w tym zakresie jednolite. Odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00 skarżąca Spółka podniosła, że uchwała ta zachowała swą aktualność i w oparciu o nią należy dokonywać wykładni przepisu art. 101 §3 kpa. Zdaniem skarżącej Spółki nowelizacja ustawy obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r. nie zawęziła przypadków zaskarżania postanowień wydawanych w sprawie zawieszenia postępowania. Przeciwnie, zostały poszerzone przypadki zaskarżania poprzez wskazanie dodatkowej czynności organu, która może być przedmiotem zaskarżenia. Za takim stwierdzeniem przemawia fakt, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania ma charakter uznaniowy. Podkreślono, że nie jest trafne odwoływanie się przez organ do zasady szybkości postępowania, bowiem zasada ta nie może mieć prymatu nad zasadą słusznego interesu społecznego i słusznego interesu jednostki. Skarżąca Spółka podniosła, że w badanym przypadku nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, bowiem na decyzję w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy wniosła skargę do tut. Sądu. Skoro decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest prawomocna, to nie zaszły przesłanki do podjęcia postępowania. W tych okolicznościach podjęcie zawieszonego postępowania rażąco narusza przepisy proceduralne, co ma wpływ na wynik tego postępowania. Takie działanie organu może być ponadto kwalifikowane jako naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem w ten sposób uniemożliwia się legalizację przedmiotowego nośnika reklamowego, mimo że istnieje jeszcze możliwość uzyskania wszystkich brakujących dokumentów niezbędnych do legalizacji. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia nie może dokonać oceny jego zasadności co do meritum, a to oznacza, że zakresem kontroli Sądu nie zostają objęte te zarzuty skargi, które dotyczą oceny zasadności podjęcia przez PINB dla Miasta P. zawieszonego postępowania w sprawie legalizacji nośnika reklamowego. Zarzuty te będą kontrolowane w ramach oceny decyzji wydanej w sprawie legalizacji, przeprowadzanej przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę zaskarżone postanowienie, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania legalizacyjnego, jest prawidłowe. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż na mocy art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 kpa ("Zażalenia"), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych bowiem przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania legalizacyjnego (postanowienie PINB dla Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r.) nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż treść art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nadanym mocą art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 11, poz. 18 ze zm.) nie dopuszcza wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, iż "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." W tym miejscu wskazać należy, iż do dnia 10 kwietnia 2011 r. na mocy art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony był pogląd, że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza, brak ograniczeń, co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Stronom przysługiwało więc zażalenie na każde z postanowień, które mogły być wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Wyrazem takiego stanowiska była uchwała z dnia 22 maja 2000 roku, sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137), w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego." Stanowisko to nie może jednakże znaleźć zastosowania do stanów faktycznych powstałych po dniu 10 kwietnia 2011 r. Jak wynika bowiem z uzasadnienia rządowego projektu ustawy przyjętej przez Sejm RP w dniu 3 grudnia 2010 r., celem ustawodawcy dokonującego zmiany przepisu art. 101 § 3 kpa było nadanie innego niż dotychczas przyjmowano znaczenia sformułowaniu "w sprawie zawieszenia postępowania". Obecnie pojęcie to należy interpretować zawężająco. Aktualne brzmienie art. 101 § 3 kpa pozwala bowiem na wnoszenie zażaleń wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy natomiast zażalenie na inne postanowienia związane z kwestią zawieszenia postępowania np. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 – dostępny na stronach internetowych NSA – "Baza orzeczeń"), iż skoro art. 101 § 3 kpa w pierwotnym brzmieniu pozwalał na wniesienie zażalenia na każde postanowienie związane z zawieszeniem postępowania, to za nieracjonalne należałoby uznać postępowanie ustawodawcy polegające na zmianie treści tego przepisu i wyróżnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania możliwością złożenia na nie zażalenia, przy jednoczesnym pozostawieniu pierwotnego znaczenia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania". Przytoczona nowelizacja art. 101 § 3 kpa przemawia zatem za nadaniem innego niż dotychczas znaczenia zwrotowi "w sprawie zawieszenia postępowania", aniżeli wywodzi strona skarżąca. Przeciwne stanowisko przeczyłoby założeniu racjonalności ustawodawcy, co jest podstawową zasadą wykładni prawa, której kwestionowanie jest niedopuszczalne. Uwzględniając wszystkie zmiany kpa oraz p.p.s.a. jakie weszły w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. oraz cel, jakiemu zmiany te miały służyć, uznać należy, że w związku z przyjętym założeniem zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczenia do jego przewlekłości celem ustawodawcy było zawężenie możliwości wnoszenia środków zaskarżenia od postanowień wydawanych w przedmiocie zawieszenia postępowania - do postanowień o zawieszeniu postępowania i postanowień o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W konsekwencji uznać należy, iż w rozpatrywanym przypadku obowiązkiem organu II instancji było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W tych okolicznościach skarga na mocy art. 151 p.p.s.a. została przez Sąd oddalona.