II OSK 2991/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 409/12 o odrzuceniu skargi Z. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 409/12, odrzucił skargę Z. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D. G. wniósł do Starosty B. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki G. do celów energetycznych w miejscowości B. M., Gmina L. dla potrzeb małej elektrowni wodnej na okres 20 lat od dnia utraty bytu w obrocie prawnym decyzji Starosty B. z [...] sierpnia 2001 r. Pismem z dnia 6 maja 2011 r. Z. M. wniósł o zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, że wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Wojewoda przekazał wniosek Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku i sprawa ta do chwili obecnej nie została załatwiona. Z. M. wskazał, że złożył również wniosek o cofnięcie decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Starosta B. odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie. Starosta stwierdził, że rozstrzygnięcie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz postępowanie w sprawie cofnięcia tej decyzji nie mają wpływu na wynik toczącego się obecnie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż wnioskodawca wystąpił o udzielenie takiego pozwolenia od dnia utraty bytu decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając argumentację Starosty. Rozpoznając skargę od powyższego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji uznał, iż jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie natomiast nie należy do żadnej z w/w kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Zdaniem Sądu, w aktualnym stanie prawnym, nie służy na nie również zażalenie. Sąd wskazał, iż przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. miał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia. Nowielizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia - zdaniem Sądu I instancji - sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Dokonując wykładni obecnej treści art. 101 § 3 k.p.a., Sąd uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł skarżący Z. M., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, a polegało na odrzuceniu skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie, która w rzeczywistości należy do właściwości tego sądu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepisy o zakresie kognicji sądu administracyjnego (w szczególności art. 3 § 2 p.p.s.a.) nie mogą być interpretowane w oderwaniu od przepisów Konstytucji określających funkcję ustrojową sądownictwa administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) oraz przepisów określających rodzajowe postaci wad form działania administracji publicznej (w szczególności art. 145 § 1 p.p.s.a). Skoro funkcją ustrojową sądownictwa administracyjnego jest ocena legalności różnych form prawnych działania administracji publicznej, to kontrola ta musi obejmować także takie formy prawne, które zostały wydane bez podstawy prawnej, a to w celu umożliwienia sądowi administracyjnemu usunięcia ich z porządku prawnego (jako dotkniętych nieważnością). Przyjęcie poglądu przeciwnego, a mianowicie, że prawna forma działania administracji publicznej, należąca do katalogu form objętych kognicją sądu administracyjnego, ale wydana bez podstawy prawnej, pozostaje poza zakresem właściwości sądu administracyjnego, prowadzi do pozbawienia sądu administracyjnego możliwości orzekania o legalności tej formy działania administracji i - w dalszej perspektywie - do pozostawienia tej formy w porządku prawnym. Stałoby to w sprzeczności z funkcją ustrojową sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP). Za pozbawiony jakiejkolwiek prawnej relewancji musiałby wówczas również zostać uznany m. in. przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (skoro z zakresu właściwości sądu administracyjnego byłyby wyłączone decyzje administracyjne i postanowienia wydane bez podstawy prawnej). W niniejszej sprawie organ administracji II instancji rozpatrzył - w stosownym postępowaniu incydentalnym - zażalenie na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i postanowienie to utrzymał w mocy. Postanowienie organu II instancji uzyskało walor ostateczności i zostało trwale wprowadzone do porządku prawnego. Postanowienie to nie może być uznane za "nie-akt". Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zażalenie na postanowienie organu administracji I instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, to konsekwentnie powinien uznać, że postanowienie organu II instancji, wydane w następstwie merytorycznego rozpatrzenia niedopuszczalnego zażalenia (i utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji), jest aktem wydanym bez podstawy prawnej i stwierdzić jego nieważność. Odrzucenie skargi na postanowienie organu II instancji prowadzi bowiem do pozostawienia w porządku prawnym aktu wydanego bez podstawy prawnej i przez to dotkniętego nieważnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiot niniejszej sprawy związany jest z kwestią dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. W świetle powyższych rozważań za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 184 Konstytucji RP poprzez nieobjęcie kontrolą Sądu aktu, który został wydany bez podstawy prawnej tj. postanowienia organu II instancji, który rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i utrzymał to postanowienie w mocy, wskazać należy, iż przepis art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, lecz tylko w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to, że kontroli sądów administracyjnych została poddana tylko część działalności administracji publicznej tj. sprawy wymienione w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Innymi słowy, nie wszystkie akty administracyjne podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nawet, jeżeli zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny, po wniesieniu skargi, ma w pierwszej kolejności obowiązek badania swojej właściwości w danej sprawie. Skoro – jak wskazano powyżej – w tej sprawie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do rozpoznania skargi na to postanowienie. Strona może kwestionować to postanowienie - na podstawie art. 142 k.p.a. - w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.