II SA/Gd 409/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. przyznać adwokatowi M. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści gorszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. D. G. wniósł do Starosty o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki G. do celów energetycznych w KM o+798 w miejscowości B. M., Gmina L. dla potrzeb małej elektrowni wodnej w ilości Q =0,279 m3/s na okres 20 lat od dnia utraty bytu w obrocie prawnym decyzji Starosty z 6 sierpnia 2001 r. za pomocą urządzeń wodnych małej elektrowni wodnej zlokalizowanych na działce [...] i na działce [...] w B. M. Skarżący Z. M. pismem z 6 maja 2011 r. wniósł o zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 4 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 6 sierpnia 2001 r. dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rzeki G. Wojewoda przekazał wniosek Dyrektorowi RZGW. Sprawa ta do chwili obecnej nie została załatwiona. Skarżący wskazał, że złożył również wniosek o cofnięcie decyzji Starosty z dnia 6 sierpnia 2001 r. Starosta postanowieniem z dnia 18 maja 2011 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 ust. 4, art. 98 § 1, art. 101 K.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Starosta stwierdził, że rozstrzygnięcie dotyczące unieważnienia decyzji Starosty z dnia 6 sierpnia 2001 r. oraz postępowanie w sprawie cofnięcia tej decyzji nie mają wpływu na wynik toczącego się obecnie postępowania. Wskazał, że wnioskodawca wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego od dnia utraty bytu decyzji z dnia 6 sierpnia 2001 r. W zażaleniu na powyższe postanowienia skarżący podniósł, że przedmiotowe pozwolenie narusza stosunki wodne na sąsiednich łąkach, które są zalewane na skutek piętrzenia wody na zaporze. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając argumentację Starosty przedstawioną w postanowieniu z dnia 18 maja 2011 r. Stwierdził ponadto, że w postępowaniu dotyczącym zawieszenia postępowania nie kontroluje się prawidłowości postępowania głównego. Dopiero po wydaniu decyzji dotyczącej udzielenia wnioskowanego pozwolenia, stronom będzie przysługiwało odwołanie od decyzji w wyniku, którego dokonane będzie ocena przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. M. stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty z dnia 6 sierpnia 2001 r. ma kluczowe znaczenie dla obecnego postępowania. W przypadku jego unieważnienia próg wodny musiałby zostać zlikwidowany, a całe postępowanie umorzone. Natomiast w razie unieważnienia decyzji Starosty z dnia 6 sierpnia 2001 r. po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie należałoby przeprowadzić żmudną i kosztowną procedurę jej unieważniania. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu 20 września 2011 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie likwidacji urządzenia piętrzącego w miejscowości B. M., jednakże sprawa nie została zakończona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji z dnia 6 sierpnia 2001 r. jest jedynie pośrednio związane z obecnie prowadzonym postępowaniem, gdyż nowe pozwolenie wodnoprawne zostanie wydane w związku z nowym wnioskiem i już po utracie ważności decyzji z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie natomiast nie należy do żadnej z w/w kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w aktualnym stanie prawnym, nie służy na nie również zażalenie. Art. 141 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem Sądu wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia" z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania jest nieprzekonywujący. Należy wskazać, że jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 kodeksu postępowania administracyjnego dostępnych w Systemie Informacji Prawnej Lex 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej –Filipowicz. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany kpa cytowane w tymże komentarzu A. Wróbla nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zdaniem Sądu z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2012r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia, czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Zdaniem Sądu, skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 kpa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania tego postanowienia to świadczy, że prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie o odmowie zawieszenia. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany w/w przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia WSA w Białymstoku - z 29 września 2011 r. II SA/Bk 466/11 Lex 1122843 i z 21 lutego 2012 r. II SA/Bk 513/11 oraz postanowienia WSA w Warszawie z 29 listopada 2011 r. II SA/Wa 2184/11 i z 22 marca 2012 r. V SA/Wa 270/12 i wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 127/12 – wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Odnotować należy, że odmienny pogląd przyjmujący dopuszczalność zażalenia na każde z czterech postanowień "w sprawie zawieszenia" po zmianie treści art. 101 § 3 kpa wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Łd 626/11(Lex nr 1122846). Ze względów wskazanych wyżej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę go nie podziela. Pogląd tego Sądu, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, zaś wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 kpa przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia" jest - zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - nie do pogodzenia ani z literalną, ani funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną ich wykładnię. Wyjaśnić przy tym należy, że merytoryczne rozstrzygnięcie zarzutów skarżącego dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji, gdy będą to rozstrzygnięcia nie odpowiadające jego oczekiwaniom. Uznając zatem niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, Sąd obligowany był orzec o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo proceduralnej wadliwości postanowienia organu II instancji w rozpatrywanej sprawie (organ II instancji powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia) należy wskazać, że wykluczając określoną kategorię postanowień spod kontroli sądu administracyjnego ustawodawca kierował się ich incydentalnym charakterem i możliwością oceny ich prawidłowości w ramach kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd orzekł o należnym pełnomocnikowi wynagrodzeniu na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm ).