VII SA/Wa 469/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/WA 469/12 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2011r, znak: [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 i art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2009r, Nr [...] udzielającą U. J. P. – M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G. przy ul. Z. stwierdził, iż decyzja Starosty [...] zapadła z naruszeniem prawa gdyż nie została przekazana stronie postępowania ( właścicielowi działki nr [...] ) i jednocześnie odmówił uchylenia własnej decyzji wobec tego, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011r, sygn.akt. VII SA/Wa 2125/10, którym uchylone zostały wcześniejsze decyzje odmawiające wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2009r, Nr [...]. Udzielającą U. J. P. – M. pozwolenia na budowę. Postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek E. K., właściciela działki nr ew [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora. Wniosek został złożony w terminie art. 148§ 1 k.p.a. i uzasadniony tym, że E. K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, a inwestycja poprzez podniesienie terenu działki powoduje zakłócenie stosunków wodnych i oddziałuje ujemnie na jego nieruchomość. Rozpatrując ponownie całość akt Starosta [...] uznał, iż złożony wniosek o pozwolenie na budowę odpowiadał wymaganiom art. 33 ust 1 Prawa budowlanego . Projektowany obiekt zgodny jest z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi co potwierdził również projektant w oświadczeniu złożonym zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe fakty Starosta [...] uznał, iż zgodnie z art. 35 ust 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust 1 oraz w art. 32 ust 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konkluzji organ stwierdził, iż z uwagi na istnienie podstaw do wznowienia postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa jednak w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania E. K., decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, iż inwestor spełnił warunki wynikające z art. 35 ust 1 oraz w art. 32 ust 4 Prawa budowlanego dlatego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nie uwzględnienia w dokumentacji projektowej i prowadzonym postępowaniu faktu, iż wody gruntowe na sąsiadujących ze sobą działkach inwestora i E. K. mają charakter wód źródliskowych, spływających z kierunku południowego przez działkę E. K. i następnie działkę inwestora do ulicy Z. wskazał, iż okoliczność ta nie wynika z mapy sytuacyjno- wysokościowej do celów projektowych. Wojewoda [...] wskazał, iż z mapy sytuacyjno- wysokościowej do celów projektowych na której został opracowany przez uprawnionego projektanta projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej nie wynika, iż na sąsiedniej działce nr ew [...] stanowiącej własność E. K. znajduje się staw, ciek wodny czy też jakiekolwiek źródło wodne. Zdaniem Wojewody [...] z " przedstawionych do akt sprawy dokumentów, w tym z opinii inż. H. A. oraz opinii technicznej Instytutu [...] wynika jednoznacznie, że w miejscu obecnego stawu na działce nr ew [...] E. K. istniał naturalnie bagnisty teren, który wskutek czynności dokonywanych w latach 1997-2008 polegających na oczyszczaniu, wycięciu zakrzewień, odmuleniu i pogłębieniu zbiornika powstał staw wodny w obecnej formie o powierzchni 140m2". Organ odwoławczy wskazał, iż "z załączonej przez inwestora analizy techniczno-ekonomiczno-prawnej sytuacji związanej z istniejącymi stosunkami wodnymi na terenie działek: nr [...] stanowiącej własność E. K. i nr [...] stanowiącej własność U. P. – M. oraz szkicu obrazującego kierunek spadku terenu wynika, iż nadmiar wody ze stawu skierowany został na działkę nr [...] przez sztucznie ukształtowany spadek terenu oraz system oczko wodne, dalej kanał, którego brzegi wyłożono lastrykowymi płytami, a następnie przepływ wody kieruje się do granicy działki [...]". Organ odwoławczy powołując się na art. 29 Prawa wodnego stwierdził, iż właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dl gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz, lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów art. 7-9, 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - w ten sposób, iż organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego, pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś powoływany nie został wszechstronnie przeanalizowany, naruszenie przepisu art.107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a mianowicie: 1. Ukształtowanie terenu i warunki hydrologiczne na działkach nr [...] i [...] powodują że wydanie pozwolenia na budowę powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem ekspertyz. 2. Wody gruntowe na sąsiadujacych działkach maja charakter wod typowo źródliskowych. W takiej sytuacji kazda zmiana dotycząca przemieszczenia mas gruntu i prowadząca do zmiany ukształtowania terenu, a nie poprzedzona wykonaniem odpowiednich badań i ekspertyz przeprowadzona na sasiednich działkach może doprowadzić do powstania niekorzystnych warunków na tych działkach. 3. Występuje spływ wody w kierunku z południa na północ przebiegający z działki [...] poprzez działkę [...] do ulicy Z. w [...]. Spływ ten nie został uwzględniony w trakcie przygotowania dokumentacji projektowej oraz w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przez Starostę powiatu [...]. 4. Dokument pt. "Jakościowa ocena właściwości gruntu" został opracowany na podstawie "wywiadów" i wizji lokalnej w wyniku czego określono, że woda gruntowa występuje na głębokości 1.3 - 1.5 m poniżej poziomu terenu. Takie stwierdzenia są w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym potwierdzonym w/w opiniami oraz wizytacjami przeprowadzonymi przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...]. Ponadto ponownie pragnę zaznaczyć, że z dokumentem pt. "Jakościowa ocena właściwości gruntu" zapoznałem się dopiero w trakcie przeglądania akt w sądzie. Na wcześniejszym etapie rozpatrywania tej sprawy dokument ten nie został mi pokazany pomimo mojej pisemnej prośby skierowanej do Starosty powiatu [...]. 5. Na przesłanej mi kopii projektu zagospodarowania działki oznaczenia rzędnych terenu są nieczytelne. Z opisowej części tego dokumentu wynika, że "opracowywany teren zniwelowano", co nie zostało przedstawione w części graficznej tego projektu. W przedmiotowym projekcie wszystkie rzędne terenu (poziomnice) nie uwzględniają zmian, natomiast wykonywane prace ziemne na terenie działki nr [...] prowadzą do podniesienia terenu znacznie powyżej dotychczasowego poziomu. Sytuacja taka nie jest przewidziana w planie zagospodarowania działki. Takie działania realizowane na gruncie o złożonych warunkach hydrotechnicznych z występującymi źródliskami mają wpływ na sąsiednie działki. Starosta powiatu [...] przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę powinien uwzględnić warunki panujące na działce, na której realizowana jest inwestycja a mające istotny wpływ na działki sąsiednie oraz poinformować o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę właścicieli sąsiednich działek. Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności wskazują, iż na terenie projektowanej inwestycji występują złożone warunki gruntowe, a tym samym obiekt należy do drugiej kategorii gruntowej, co powoduje m.in. konieczność opracowania przed zatwierdzeniem projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tymczasem adaptujący projekt projektant błędnie zakwalifikował obiekt do pierwszej kategorii gruntowej unikając tym samym opracowania rzetelnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która powinna zostać sporządzona zgodnie z § 5 ust 3 pkt 2 oraz § 7 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998r w sprawie ustalenia warunków posada wiania obiektów budowlanych. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu brak odniesienia się do naruszenia wskazanych wyżej przepisów oraz podnoszonej kwestii nierzetelnie sporządzonej mapy do celów projektowych, która nie odzwierciedla rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym i powinno być prowadzone według przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992r, S.A./Ka 914/92 ). Organ prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania ( wyrok NSA z dnia 28.06.1984r, I S.A. 86/84, ONSA 1984, Nr 1 poz 59). W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011r, sygn.akt. VII SA/Wa 2125/10, którym uchylone zostały wcześniejsze decyzje odmawiające wznowienia postępowania wynika, że " nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego też za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli nieruchomości sąsiednich bez względu na to, czy pozostający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi (.....)". Stosując się do oceny prawnej organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek E. K., właściciela działki nr ew [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji trafnie wskazały, iż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r, Nr [...] udzielającą U. J. P. – M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Bezsprzecznym bowiem pozostaje iż skarżący, który włada działką nr ew [...], położoną bezpośrednio przy działce inwestycyjnej nr [...], był właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył w sposób wystarczający , czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydana decyzja byłaby decyzją dotychczasową. Po wznowieniu postępowania organy powinny prowadzić postępowanie tak jak gdyby sprawa pozwolenia na budowę nie była rozstrzygana w danej instancji. Dopiero wówczas gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, dopuszczalne jest stosowanie art. 146 § 2 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby zostało przeprowadzone ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Trafne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania ( art. 7 – 9 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80, 81 kpa i art. 107 § 3 kpa. ) poprzez dokonanie dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominięcia części materiału dowodowego, braku wszechstronnej analizy dowodów zebranych w sprawie oraz obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Skarżący w toku postępowania podnosił szereg zarzutów, wskazując na okoliczności wynikające z załączonej opinii technicznej Instytutu [...] oraz opinii inż. H. A.. Organ odwoławczy nie dokonał pełnej analizy przedstawionych przez skarżącego opinii i nie ustosunkował się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu. Wbrew ustaleniom organu z opinii technicznej Instytutu [...] wynika nie tylko to, że na działce skarżącego istniał naturalnie bagnisty teren, który został przekształcony w staw ale przede wszystkim opinia wskazuje na istnienie od 1958r na działce skarżącego wód o charakterze źródliskowym,(cieku) spływających po linii naturalnego spadku w kierunku działki inwestora. W opinii wyjaśniono także, iż " dokładne zlokalizowanie miejsca wypływu i linii przepływu wody było poważnie utrudnione, a w przypadku obszarów zadrzewionych wręcz niemożliwe. Powodem tego były archiwalne zdjęcia lotnicze wykonane w miesiącach, w których występowała bujna szata roślinna". Jednocześnie w opinii stwierdzono, że z oczka wodnego w które skarżący przekształcił dotychczasowy obszar podmokły w dalszym ciągu wypływa zgodnie z linią naturalnego spadku w kierunku działki inwestora woda pochodzenia źródliskowego (ciek). Okoliczność istnienia na działce skarżącego oraz działkach okolicznych licznych żył wodnych i ujęć wód źródliskowych potwierdzona została także opinią inż. H. A.. Wskazać należy, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011r, sygn.akt. VII SA/Wa 2068/10, który znajduje się w aktach sprawy uchylone zostały obie decyzje nakazujące skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego stawu. Powodem uchylenia decyzji rozbiórkowej był brak zbadania w świetle przedstawionych wyżej wskazanych opinii, czy wykonanie rozbiórki stawu nie doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych i podtopienia działki skarżącego lub działek sąsiednich. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jak ukształtowany jest teren projektowanej inwestycji i jakie warunki hydrologiczne na nim występują, wskazując jedynie, iż z mapy sytuacyjno- wysokościowej do celów projektowych na której został opracowany projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej nie wynika, iż na sąsiedniej działce stanowiącej własność skarżącego znajduje się staw, ciek wodny czy też jakiekolwiek źródło wodne. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że fakty te wynikają z innych dokumentów, a mianowicie przedłożonych do akt sprawy opinii. Z powyższego wynika, że organ powinien wyjaśnić dlaczego mapa sytuacyjno- wysokościowej do celów projektowych nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy. Organ odwoławczy ponownie rozstrzygając sprawę nie odniósł się do zarzutu braku opracowania rzetelnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która powinna zostać sporządzona zgodnie z § 5 ust 3 pkt 2 oraz § 7 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998r w sprawie ustalenia warunków posadawiania obiektów budowlanych. W związku z brakiem odniesienia się do zarzutów odwołania i wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności nie można było uznać, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Motywację zaskarżonej decyzji opartą na przesłankach z art. 146 § 2 kpa uznać trzeba za przedwczesną. Powyższe wywody wykazały, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pk 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.