IV SA/Wa 2174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska –Pietrzak, Protokolant Sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej "Kolegium", "SKO"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku usługowego – pawilonu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...] i [...], obręb B. przy ul. [...] w B." i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 1. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2013 r. inwestor – G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. – złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. 3. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik U. i W.G. III. Zaskarżoną decyzją SKO, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i zwróciło sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, między innymi, co następuje: 1. Kolegium podzieliło zarzuty zawarte w odwołaniu w zakresie niewłaściwego określenia w zaskarżonej decyzji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako "zgodnie z przeznaczeniem", co w ocenie Kolegium nie wypełnia przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."), z uwagi na lakoniczność tego sformułowania. SKO wskazało, że dane we wniosku nie pozwalały na ustalenie funkcji zabudowy, o której mowa w § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, z tego powodu organ I instancji zobowiązany był zwrócić się do inwestora o uzupełnienie przedmiotowych informacji. 2. Ponadto Kolegium uznało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie sporządzona została w sposób niedokładny, niepozwalający na zweryfikowanie wszystkich poczynionych w niej ustaleń. Podkreślono, że autor analizy określając wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych, usługowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana - najmniejsza wynosi ok. 4,0 m, największa ok. 46,0 m. Analizowano 59 budynków frontowych położonych w obszarze analizowanym. Dla czterech budynków usługowych położonych na skrzyżowaniu ulic do analizy szerokości frontu zabudowy wzięto pod uwagę dwie elewacje. W ocenie Kolegium z takiego zapisu nie sposób wywnioskować, które konkretnie budynki organ objął analizą i o których 4 budynkach usługowych jest mowa w dalszej części analizy. Takie działanie organu I instancji narusza przepisy rozporządzenia oraz uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń poczynionych w przedłożonej analizie. Z tego tez względu SKO uznało, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest do precyzyjnego wskazania, które budynki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu konkretnego wskaźnika, z określeniem na której nieruchomości są one zlokalizowane zarówno poprzez podanie numerów nieruchomości w części tekstowej, jak również stosownym oznaczeniem w części graficznej analizy. 3. Kolegium zgodziło się również z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, że określenie szerokości elewacji frontowej - maksymalnie 28,5 m, minimalnie 24,5 m nie zostało w sposób dostateczny uzasadnione. Podkreśliło, że z przedłożonej analizy wynika, iż możliwe jest ustalenie powyższych wskaźników na poziomie: maksymalnie na 28,5 m, a minimalnie na 15 m. Organ I instancji nie wykazał jakimi przesłankami się kierował ustalając wskaźnik odnoszący się do szerokości elewacji frontowej na innym poziomie niż wynikający z analizy. 4. Dodatkowo Kolegium podniosło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie czyni zadość wymogom stawianym mu w art. 107 § 3 k.p.a. W przekonaniu Kolegium wskazane powyżej uchybienia dawały podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO konieczność dokonania ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do jakiego jest uprawniony organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. IV. G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "skarżący") wniosłał skargę do Sądu na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2013 r., zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a tym samym na jego dowolnej ocenie, w tym pominięciu załącznika do decyzji – wyniku analizy - cześć graficzna oraz załącznika do analizy- część graficzna; 2. art. 8 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a także zasady dwuinstancyjności postępowania; 3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do jej wydania. - przepisów prawa materialnego, tj.: 1. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy jest analiza, podczas, gdy z ww. przepisu wynika, iż załącznikiem są wyniki analizy, 2. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie w zw. z § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, między innymi, co następuje: 1. W zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu U. i W.G. SKO, jako organ II instancji nie rozpoznało ponownie sprawy, a jedynie dokonało oceny legalności decyzji organu I instancji, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia również wymogów stawianych decyzji administracyjnej przez art. 107 § 3 k.p.a. 2. Odnosząc się do powodów wydania decyzji kasacyjnej wskazano, że uznanie przez Kolegium za lakoniczne określenie sposobu użytkowania planowanego obiektu budowlanego, poprzez określenie sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako "zgodnie z przeznaczeniem" nie stanowiło wystarczających podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz decyzji merytoryczno- reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. W ocenie skarżącego zastosowanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wtedy, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki:, tj. (1) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie wystarczyło, aby SKO zwróciło się na piśmie do inwestora o sprecyzowanie funkcji zabudowy poprzez określenie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego wskazując jednocześnie jak należy to uczynić, aby było ono zgodne z przepisami § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium nie dość, że nie uczyniło tego w ramach postępowania odwoławczego, to jeszcze nie wskazało w zaskarżonej decyzji w jaki sposób winien być określony sposób użytkowania obiektu, aby był zgodny z § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Działanie takie stanowi naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. 3. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem Kolegium, jakoby analiza urbanistyczna była sporządzona w sposób niedokładny, niepozwalający na zweryfikowanie wszystkich poczynionych w niej ustaleń. W ocenie skarżącego Kolegium błędnie uznało, że analiza urbanistyczna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy załącznik ten stanowią wyniki analizy. Nieuprawnione jest zdaniem skarżącego twierdzenie SKO, że z analizy urbanistycznej, stanowiącej dowód w sprawie nie można wywnioskować, które 59 budynków organ objął analizą i o których 4 budynkach usługowych jest mowa w dalszej części analizy. Takie stanowisko wynika z niezapoznania się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności z analizą urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego urbanistę. Podkreślono, że na mapie, która stanowi załącznik graficzny zaznaczono budynki, które wzięto pod uwagę przy wykonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynki te zostały odpowiednio zwymiarowane oraz zaznaczone pod względem funkcji zabudowy odpowiednim kolorem. Wymiary tych budynków wskazane w części graficznej zostały następnie przeniesione do analizy w celu wyliczenia poszczególnych współczynników. Zdaniem skarżącego nie budzi również wątpliwości, które cztery budynki usługowe, od których wzięto pod uwagę elewacje, zostały uwzględnione przy sporządzeniu analizy, bowiem jak wynika z treści analizy mowa jest o czterech budynkach na skrzyżowaniu ulic. Kolegium dokonało próby weryfikacji analizy jedynie w oparciu o cześć tekstową analizy z pominięciem jej części graficznej, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. 4. Odnosząc się do trzeciego z powodów wydania decyzji kasacyjnej, tj. określenia szerokości elewacji frontowej na poziomie - maksymalnie 28,5 m, minimalnie 24,5 m, skarżący podniósł, że takie określenie omawianego wskaźnika było zgodne z wolą inwestora, który nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń w tej kwestii, a ponadto mieściło się w granicach wyznaczonych w analizie urbanistycznej. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Sąd uwzględnienia skargę na decyzję administracyjną lub postanowienie jeżeli stwierdzi, naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VIII. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu orzeczenia, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), oraz zakończyć "merytorycznie" postępowania. Należy mieć na względzie, że Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej, jest zobowiązany ocenić, czy organ wydający to rozstrzygniecie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i w ten sposób nie naruszył art. 8 i art. 12 k.p.a. Według pierwszego z tych przepisów, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Z kolei przepis art. 12 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do szybkiego działania, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Szybkość prowadzonego postępowania nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 942/11, publ. LEX nr 1218905). Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że SKO wydając rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszyło ten przepis. Sąd podziela stanowisko skargi, że organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone na tyle istotnymi uchybieniami, prowadzącymi do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, których nie można było uzupełnić w trybie przewidzianym w art.136 k.p.a. IX. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy na podstawie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p."). Stan prawny w powyższym zakresie przedstawia się w następujący sposób: 1. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym - jak w rozpoznawanej sprawie - brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 2. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."). 3. Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. X. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków. 1. Pierwszą z podstaw zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego Kolegium uczyniło zarzut niewłaściwego określenia w decyzji organu I instancji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium wskazany sposób użytkowania planowanej inwestycji jako "zgodny z przeznaczeniem" nie wypełnia dyspozycji § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oceniając w powyższym kontekście zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że w treści decyzji organu I instancji podano rodzaj planowanej inwestycji oraz jej funkcje i sposób zagospodarowania terenu wskazując, że dotyczy ona budowy budynku usługowego- pawilonu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przedmiotowa inwestycja została zatem zidentyfikowana jako budynek o funkcji usługowej, dodatkowo uszczegółowiony został również rodzaj usługi poprzez wskazanie, że będzie to pawilon handlowy. Pomimo zatem nieprecyzyjnego określenia w pkt 1.1.a) decyzji organu I instancji sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w ocenie Sądu nie było podstaw aby uznać, że w tym zakresie decyzja organu I instancji posiada wady skutkujące zastosowaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, jak to uczyniło Kolegium, że w tym zakresie istnieje konieczność uzupełnienia wniosku, należy stwierdzić, że działanie takie mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, Kolegium nie podjęło w ramach przewidzianych przepisem art.136 k.p.a. działań, zmierzających do wyjaśnienia powziętych wątpliwości, czym naruszyło przepisy postępowania, w tym art. 15 k.p.a. 2. Przechodząc do oceny drugiego z powodów wydania decyzji kasacyjnej, tj. sporządzenia analizy urbanistycznej w ocenie SKO w sposób niepozwalający na jej weryfikację oraz dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej należy uznać, że zarzut ten również nie znajduje uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części tekstowej, w zakresie określenia nieruchomości oraz budynków, które zostały wzięte pod uwagę przy wykonaniu tej analizy, operuje oznaczeniami w postaci kwartałów oznaczonych cyframi rzymskimi. Część graficzna przedmiotowej analizy (mapa) w obszarze wyznaczonych kwartałów zawiera natomiast oznaczenie numerów działek wchodzących w skład poszczególnych kwartałów wraz z zaznaczonymi budynkami, wziętymi pod uwagę przy wykonywaniu analizy. W tej sytuacji nie sposób uznać, że przeprowadzona analiza uniemożliwiała dokonanie ustaleń ze strony organu odwoławczego, które nieruchomości wzięto pod uwagę wyznaczając konkretny wskaźnik, czy też które konkretnie budynki organ ustalający warunki zabudowy objął analizą. Ponadto słusznie zauważa skarżący, iż na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do sporządzonej analizy urbanistycznej, budynki, które zostały wzięte pod uwagę przy wykonaniu analizy zostały zaznaczone pod względem funkcji odpowiednimi kolorami (np. kolorem brązowym oznaczone zostały budynki o dominującej funkcji mieszkaniowej, kolorem czerwonym budynki o dominującej funkcji usługowej). Nie może również budzić wątpliwości, które cztery budynki usługowe zostały wzięte pod uwagę przy wykonaniu analizy w zakresie wyznaczenia wskaźnika dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Po pierwsze, jak już wskazano powyżej, budynki te zostały zaznaczone kolorem czerwonym, po drugie, są to jedyne budynki położonymi na skrzyżowaniu ulic, o których mowa w części tekstowej analizy. W ocenie Sądu, prawidłowa, wnikliwa analiza części graficznej sporządzonej analizy w oparciu o jej część tekstową pozwalała organowi odwoławczemu nie tylko na weryfikację ustaleń poczynionych przez organ I instancji ale również ocenę prawidłowości przyjętych w przedłożonej analizie wskaźników. Jednakże, nawet gdyby uznać, że konieczne było pewne uszczegółowienie w tym zakresie, wystarczające było ze strony Kolegium przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego, np. poprzez zwrócenie się do autora sporządzonej analizy o udzielenie stosownych wyjaśnień. Ostatecznie należy stwierdzić, że wskazane przez Kolegium uchybienia w zakresie czytelności analizy urbanistycznej nie mogły stanowić podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. 3. Podstawę uchylenia decyzji organu I instancji nie mogła stanowić również argumentacja organu odwoławczego dotyczącym wadliwego określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie - maksymalnie 28,5 m, minimalnie 24,5 m. W ocenie Kolegium określenie omawianego wskaźnika na poziomie innym niż wskazują na to wyniki sporządzonej analizy (maksymalnie na 28,5 m, a minimalnie na 15 m) nie zostało przez organ I instancji odpowiednio uzasadnione, co uniemożliwiało dokonanie oceny w zakresie zasadności zastosowanego odstępstwa. Z twierdzeniem tym także nie sposób się zgodzić. Należy mieć na względzie, że organ ustalający warunki zabudowy, na mocy § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., może wyznaczyć inny wskaźnik szerokości elewacji frontowej niż ten, który wynikał z przeprowadzonej analizy. Powyższy przepis stanowi bowiem, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Cyt. regulacja, jak również inne przepisy rozporządzenia przewidują praktycznie w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por. § 4 ust.1 – 3, § 7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2, § 7 ust. 4). Powyższe znajduje swoje oczywiste uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. W ocenie Sądu organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił dlaczego wyznaczył inny wskaźnik w zakresie szerokości elewacji frontowej niż ten, który wynikał z przeprowadzonej analizy. Swoje stanowisko Wójt Gminy oparł na następujących ustaleniach: (1) W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazano, że ustalenie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 15,0 m dokonano w oparciu o analizę budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W obszarze tym znajdują się jednak w przeważającej części budynki gospodarcze, garażowe oraz budynki mieszkaniowe jednorodzinne. (2) Mając na uwadze, że planowane przedsięwzięcie dotyczy budynku usługowego, wyznaczenie omawianego wskaźnika nastąpiło w oparciu o analizę szerokości elewacji budynków usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym, takich jak budynek Urzędu Gminy oraz sklep wielobranżowy "[...]". Budynki te mają szerokość elewacji frontowej większą (odpowiednio 37 m i 22 m), dostosowaną do funkcji. (3) Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że ustalenie szerokości elewacji frontowej z odstępstwem od wartości średnich dla obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. W ocenie Sądu przedstawione przez organ I instancji uzasadnienie dla zastosowanego odstępstwa, o którym mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., było wystarczające dla dokonania oceny, czy zaistniały podstawy do jego zastosowania, a tym samym, czy przyjęte rozwiązania nie naruszają ładu przestrzennego. Powyższe rozważania wskazują, iż argumenty podane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, co oznacza, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Uwarunkowania prawne i faktyczne pozwalały organowi odwoławczemu na merytoryczne rozpoznanie sprawy i ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. 4. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skarżącego wskazujący na nie ustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Kolegium nie dokonało bowiem oceny decyzji organu I instancji pod kątem prawidłowości ustalenia pozostałych wskaźników dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, czym niewątpliwie naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu i merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. XI. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.