II OSK 1560/14

Dnia 5 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2174/13 w sprawie ze skargi G. spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od U. G. i W. G. solidarnie na rzecz G. spółka z o.o. z siedzibą w P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2174/13 w sprawie skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2013 r. inwestor – G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. – złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku usługowego – pawilonu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb B. przy ulicy O. w B.". Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku usługowego – pawilonu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb B. przy ulicy O. w B.". Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik U. i W. G.. Zaskarżoną decyzją SKO, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło zarzuty zawarte w odwołaniu w zakresie niewłaściwego określenia w zaskarżonej decyzji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako "zgodnie z przeznaczeniem", co w ocenie Kolegium nie wypełnia przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"), z uwagi na lakoniczność tego sformułowania. SKO wskazało, że dane we wniosku nie pozwalały na ustalenie funkcji zabudowy, o której mowa w § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Z tego powodu organ I instancji zobowiązany był zwrócić się do inwestora o uzupełnienie przedmiotowych informacji. Ponadto Kolegium uznało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie sporządzona została w sposób niedokładny, niepozwalający na zweryfikowanie wszystkich poczynionych w niej ustaleń. Podkreślono, że autor analizy określając wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych, usługowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana - najmniejsza wynosi ok. 4,0 m, największa ok. 46,0 m. Analizowano 59 budynków frontowych położonych w obszarze analizowanym. Dla czterech budynków usługowych położonych na skrzyżowaniu ulic do analizy szerokości frontu zabudowy wzięto pod uwagę dwie elewacje. W ocenie Kolegium z takiego zapisu nie sposób wywnioskować, które konkretnie budynki organ objął analizą i o których 4 budynkach usługowych jest mowa w dalszej części analizy. Takie działanie organu I instancji narusza przepisy rozporządzenia oraz uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń poczynionych w przedłożonej analizie. Z tego tez względu SKO uznało, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest do precyzyjnego wskazania, które budynki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu konkretnego wskaźnika, z określeniem na której nieruchomości są one zlokalizowane zarówno poprzez podanie numerów nieruchomości w części tekstowej, jak również stosownym oznaczeniem w części graficznej analizy. Kolegium zgodziło się również z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, że określenie szerokości elewacji frontowej - maksymalnie 28,5 m, minimalnie 24,5 m nie zostało w sposób dostateczny uzasadnione. Podkreśliło, że z przedłożonej analizy wynika, iż możliwe jest ustalenie powyższych wskaźników na poziomie: maksymalnie na 28,5 m, a minimalnie na 15 m. Organ I instancji nie wykazał jakimi przesłankami się kierował ustalając wskaźnik odnoszący się do szerokości elewacji frontowej na innym poziomie niż wynikający z analizy. Dodatkowo Kolegium podniosło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie czyni zadość wymogom stawianym mu w art. 107 § 3 K.p.a. W przekonaniu Kolegium wskazane powyżej uchybienia dawały podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO konieczność dokonania ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do którego uprawniony jest organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "skarżący") wniosła skargę do Sądu na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2013 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Sąd I instancji zauważył, że kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej, jest on zobowiązany ocenić czy organ wydający to rozstrzygniecie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. i w ten sposób nie naruszył art. 8 i art. 12 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji SKO wydając rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., naruszyło ten przepis. Sąd I instancji podzielił stanowisko skargi, że organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone na tyle istotnymi uchybieniami, prowadzącymi do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, których nie można było uzupełnić w trybie przewidzianym w art.136 K.p.a. Sąd I instancji zauważył, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej "u.p.z.p.", w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie. Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji zarzut Kolegium dotyczący niewłaściwego określenia w decyzji organu I instancji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jest nietrafny. W ocenie Kolegium wskazany sposób użytkowania planowanej inwestycji jako "zgodny z przeznaczeniem" nie wypełnia dyspozycji § 2 pkt 2 rozporządzenia. Oceniając w powyższym kontekście zaskarżoną decyzję Sąd I instancji podkreślił, że w treści decyzji organu I instancji podano rodzaj planowanej inwestycji oraz jej funkcje i sposób zagospodarowania terenu wskazując, że dotyczy ona budowy budynku usługowego - pawilonu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przedmiotowa inwestycja została zatem określona jako budynek o funkcji usługowej, dodatkowo uszczegółowiony został również rodzaj usługi poprzez wskazanie, że będzie to pawilon handlowy. Pomimo zatem nieprecyzyjnego określenia w pkt 1.1.a) decyzji organu I instancji sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw aby uznać, że w tym zakresie decyzja organu I instancji posiada wady skutkujące zastosowaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, jak to uczyniło Kolegium, że w tym zakresie istnieje konieczność uzupełnienia wniosku, to w kompetencjach organu odwoławczego możliwe było zastosowanie art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, Kolegium nie podjęło w ramach przewidzianych przepisem art. 136 K.p.a. działań, zmierzających do wyjaśnienia powziętych wątpliwości, czym naruszyło przepisy postępowania, w tym art. 15 K.p.a. Zdaniem Sądu również drugi z powodów wydania decyzji kasacyjnej, tj. sporządzenia analizy urbanistycznej w sposób niepozwalający na jej weryfikację oraz dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, nie znajduje uzasadnienia. Sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części tekstowej, w zakresie określenia nieruchomości oraz budynków, które zostały wzięte pod uwagę przy wykonaniu tej analizy, operuje oznaczeniami w postaci kwartałów oznaczonych cyframi rzymskimi. Część graficzna przedmiotowej analizy (mapa) w obszarze wyznaczonych kwartałów zawiera natomiast oznaczenie numerów działek wchodzących w skład poszczególnych kwartałów wraz z zaznaczonymi budynkami, wziętymi pod uwagę przy wykonywaniu analizy. W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji, nie sposób uznać, że przeprowadzona analiza uniemożliwiała dokonanie ustaleń ze strony organu odwoławczego, które nieruchomości wzięto pod uwagę wyznaczając konkretny wskaźnik, czy też które konkretnie budynki organ ustalający warunki zabudowy objął analizą. Zdaniem Sądu I instancji słusznie zauważa skarżący, że na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do sporządzonej analizy urbanistycznej, budynki, które zostały wzięte pod uwagę przy wykonaniu analizy zostały zaznaczone pod względem funkcji odpowiednimi kolorami (np. kolorem brązowym oznaczone zostały budynki o dominującej funkcji mieszkaniowej, kolorem czerwonym budynki o dominującej funkcji usługowej). Nie może również budzić wątpliwości, które cztery budynki usługowe zostały wzięte pod uwagę przy wykonaniu analizy w zakresie wyznaczenia wskaźnika dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Po pierwsze, budynki te zostały zaznaczone kolorem czerwonym, po drugie, są to jedyne budynki położone na skrzyżowaniu ulic, o których mowa w części tekstowej analizy. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowa, wnikliwa analiza części graficznej sporządzonej analizy w oparciu o jej część tekstową pozwalała organowi odwoławczemu nie tylko na weryfikację ustaleń poczynionych przez organ I instancji ale również ocenę prawidłowości przyjętych w przedłożonej analizie wskaźników. Jednakże, nawet gdyby uznać, że konieczne było pewne uszczegółowienie w tym zakresie, wystarczające było ze strony Kolegium przeprowadzenie w trybie art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego, np. poprzez zwrócenie się do autora sporządzonej analizy o udzielenie stosownych wyjaśnień. Zdaniem Sądu I instancji podstawy uchylenia decyzji organu I instancji nie mogła stanowić również argumentacja organu odwoławczego dotycząca wadliwego określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie - maksymalnie 28,5m, minimalnie 24,5 m. W ocenie Kolegium określenie omawianego wskaźnika na poziomie innym niż wskazują na to wyniki sporządzonej analizy (maksymalnie na 28,5 m, a minimalnie na 15 m) nie zostało przez organ I instancji odpowiednio uzasadnione, co uniemożliwiało dokonanie oceny w zakresie zasadności zastosowanego odstępstwa. W ocenie Sądu I instancji należy mieć na względzie, że organ ustalający warunki zabudowy, na mocy § 6 pkt 2 rozporządzenia, może wyznaczyć inny wskaźnik szerokości elewacji frontowej niż ten, który wynikał z przeprowadzonej analizy. Powyższy przepis stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Cyt. regulacja, jak również inne przepisy rozporządzenia przewidują praktycznie w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por. § 4 ust.1 – 3, § 7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2, § 7 ust. 4). Powyższe znajduje swoje oczywiste uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. W ocenie Sądu I instancji Wójt Gminy B. w sposób wyczerpujący uzasadnił dlaczego wyznaczył inny wskaźnik w zakresie szerokości elewacji frontowej niż ten, który wynikał z przeprowadzonej analizy. Swoje stanowisko Wójt Gminy oparł na następujących ustaleniach: 1. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazano, że ustalenie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 15,0 m dokonano w oparciu o analizę budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W obszarze tym znajdują się jednak w przeważającej części budynki gospodarcze, garażowe oraz budynki mieszkaniowe jednorodzinne. 2. Mając na uwadze, że planowane przedsięwzięcie dotyczy budynku usługowego, wyznaczenie omawianego wskaźnika nastąpiło w oparciu o analizę szerokości elewacji budynków usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym, takich jak budynek Urzędu Gminy oraz sklep wielobranżowy "S.". Budynki te mają szerokość elewacji frontowej większą (odpowiednio 37 m i 22 m), dostosowaną do funkcji. 3. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że ustalenie szerokości elewacji frontowej z odstępstwem od wartości średnich dla obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Zdaniem Sądu I instancji przedstawione przez Wójta Gminy B. uzasadnienie zastosowanego odstępstwa, o którym mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., było wystarczające dla dokonania oceny, czy zaistniały podstawy do jego zastosowania, a tym samym, czy przyjęte rozwiązania nie naruszają ładu przestrzennego. Powyższe rozważania wskazują, że argumenty podane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożyli U. i W. G., zarzucając temu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. § 2 pkt 2 oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że parametry planowanej inwestycji, określone w decyzji organu I instancji, dotyczące linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały określone zgodnie z w/w przepisami, w sytuacji gdy parametry te określono w sposób niewłaściwy i niezgodny z obowiązującymi przepisami, 3. § 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że rodzaj zabudowy i zagospodarowania terenu jest tożsamy z funkcją zabudowy. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną decyzji organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiot zaskarżonej decyzji przesądzał o zakresie kontroli Sądu I instancji, którego zadaniem było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy w sprawie wymaga zatem uprzedniego przeprowadzenia oceny czy stan faktyczny w sprawie determinowany przepisami prawa materialnego i procesowego jest dostatecznie wyjaśniony. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zatem w każdym przypadku uzależnione od stanu rozpoznania sprawy, który to stan wynika z przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie. Warunki materialne wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz niektóre aspekty procesowe związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wylicza warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie. Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej w rozumieniu powołanych przepisów, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem ewentualne braki w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, gdy wady w postępowaniu pierwszoinstancyjnym są na tyle istotne, że ich naprawienie na etapie postępowania odwoławczego byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W rozpoznawanej sprawie rację ma Sąd I instancji twierdząc, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia są uchybieniami, które mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego, a część dostrzeżonych przez Kolegium uchybień należało uznać za całkowicie nietrafne. Według pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, określonego jako zarzut naruszenia prawa materialnego, planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów inwestycji. Stanowisko skarżącego kasacyjnie wyrażone w pierwszym zarzucie jest zatem dalej idące niż stanowisko Kolegium, bowiem według Skarżącego kasacyjnie planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Z analizy wynika, że na obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora znajdują się budynki usługowe, które zostały zaznaczone na mapie kolorem czerwonym. Budynki te są położone na skrzyżowaniu ulic, o których mowa w części tekstowej analizy. Zatem spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. umożliwiający określenie wymagań dla planowanej zabudowy. Także zarzut drugi skargi kasacyjnej według którego parametry dla nowej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej określono w sposób niewłaściwy i niezgodny z obowiązującymi przepisami, należało uznać za chybiony. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że autor skargi kasacyjnej, w ślad za Sądem I instancji, myli jednostki redakcyjne § 6 rozporządzenia. Paragraf ten dzieli się na ustępy, a nie jak wynika z zarzutu skargi kasacyjnej na punkty. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej został ustalony na poziomie - maksymalnie 28,5 m, minimalnie 24,5 m. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia organ określający warunki zabudowy może wyznaczyć inny wskaźnik szerokości elewacji frontowej niż ten, który wynikał z przeprowadzonej analizy. Według tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Cyt. regulacja, jak również inne przepisy rozporządzenia przewidują w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru znaczący zakres luzu decyzyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por. § 4 ust.1 – 3, § 7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2, § 7 ust. 4). Słusznie zauważa Sąd I instancji, że organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił dlaczego wyznaczył inny wskaźnik w zakresie szerokości elewacji frontowej niż ten, który wynikał z przeprowadzonej analizy. Wójt Gminy wyjaśnił bowiem, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazano, że ustalenie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 15,0 m dokonano w oparciu o analizę budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W obszarze tym znajdują się jednak w przeważającej części budynki gospodarcze, garażowe oraz budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Organ pierwszej instancji stwierdził też, że skoro planowane przedsięwzięcie dotyczy budynku usługowego, to wyznaczenie omawianego wskaźnika nastąpiło w oparciu o analizę szerokości elewacji budynków usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym, takich jak budynek Urzędu Gminy oraz sklep wielobranżowy "S.". Budynki te mają szerokość elewacji frontowej większą (odpowiednio 37 m i 22 m), dostosowaną do funkcji. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że ustalenie szerokości elewacji frontowej z odstępstwem od wartości średnich dla obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że przedstawione przez organ I instancji uzasadnienie dla zastosowanego odstępstwa, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, było wystarczające dla dokonania oceny, czy zaistniały podstawy do jego zastosowania, a tym samym, czy przyjęte rozwiązania nie naruszają ładu przestrzennego. Odnośnie analogicznego argumentu w zarzucie drugim skargi kasacyjnej w zakresie wadliwego określenia linii nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, to zauważyć należy w § 2 pkt 2 rozporządzenia zdefiniowano funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując, że jest to sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Z kolei według § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc przytoczone w zarzucie przepisy do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, że skarżący kasacyjnie naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie postawić zarzutu błędu wykładni albo subsumcji w zakresie przepisów dotyczących linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu, bowiem tych parametrów dotyczą odpowiednio § 4 i § 7 rozporządzenia. Chybiony jest także zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że rodzaj zabudowy i zagospodarowania terenu jest tożsamy z funkcją zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie można odnaleźć stwierdzenia, które zarzuca skarżący kasacyjnie. Odnosząc się do tej kwestii na stronie 8 uzasadnienia Sąd I instancji wskazał "W ocenie Kolegium wskazany sposób użytkowania planowanej inwestycji jako "zgodny z przeznaczeniem" nie wypełnia dyspozycji § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oceniając w powyższym kontekście zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że w treści decyzji organu I instancji podano rodzaj planowanej inwestycji oraz jej funkcje i sposób zagospodarowania terenu wskazując, że dotyczy ona budowy budynku usługowego – pawilonu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przedmiotowa inwestycja została zatem zidentyfikowana jako budynek o funkcji usługowej, dodatkowo uszczegółowiony został również rodzaj usługi poprzez wskazanie, że będzie to pawilon handlowy". W świetle powyższego cytatu uznać należało, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, iż rodzaj planowanej zabudowy to budynek o funkcji usługowej. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.