II OSK 1208/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 855/13 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta Krapkowicki decyzją z 9 czerwca 2011 r. udzielił K. i T.M. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z rzeki O. dla potrzeb Malej Elektrowni Wodnej w K. za pomocą zasuw drewnianych oraz odprowadzanie wód z Małej Elektrowni Wodnej M. przez okres całego roku w określonej ilości. Jednocześnie organ ustalił warunki i obowiązki pozwolenia wodnoprawnego oraz szczegółowe parametry korzystania z pozwolenia. Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydano do 8 czerwca 2031 r. Jednocześnie zatwierdzono instrukcję gospodarowania wodą pt. "Szczególne korzystanie z wód dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w K.", opracowaną w maju 2011 r. przez S.S. W postępowaniu wodnoprawnym wykorzystano operat wodnoprawny pt. "Szczególne korzystanie z wód dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w K.", opracowany przez S.S. i J.L. w grudniu 2010 r. Jednocześnie wygaszono decyzję Starosty Krapkowickiego z [...] stycznia 2000 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki O. dla potrzeb Elektrowni Wodnej w K. po przeprowadzeniu rozprawy wodnoprawnej z udziałem zainteresowanych stron. Następnie Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu pismem z 24 kwietnia 2013 r. wystąpił do Starosty Krapkowickiego z wnioskiem o kontrolę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego pod kątem niewłaściwego miejsca poboru wody dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. Skarżący wskazał, że stwierdzenie poboru wód w innym miejscu niż wskazane w pozwoleniu powinno skutkować cofnięciem pozwolenia bez odszkodowania. Starosta Krapkowicki wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, zamieścił obwieszczenie na tablicy ogłoszeń, pismem z 22 maja zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i poinformował o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., organ I instancji odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z [...] czerwca 2011 r. Organ I instancji wskazał, że w postępowaniu skorzystał z dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania, dotyczącego przyznania odszkodowania w związku z odcięciem wody do Małej Elektrowni Wodnej w K., wszczętego na wniosek T.M. W dokumentacji zebranej na użytek tego postępowania znajduje się pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu z 8 stycznia 2013 r., stwierdzające istnienie jazu stałego zlokalizowanego na rzece O. przed wlotem do kanału M., w km 0+655 tej rzeki. Informacja ta została uwzględniona przy określeniu, w którym kilometrze rzeki O. następuje rzeczywisty pobór wód powierzchniowych dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w K.. Organ wskazał także, że w decyzjach Starosty Krapkowickiego z [...] stycznia 2000 r. oraz z [...] czerwca 2011 r. pobór wód powierzchniowych dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w K. określono w km 0+625 rzeki O.. We wskazanych decyzjach kilometraż wpisano na podstawie przedłożonych do wniosków operatów wodnoprawnych. Z dokumentów tych wynika, że oprócz wskazania miejsca poboru wody w 0+625 km rzeki O. przedstawione załączniki graficzne wskazują, że właściwy pobór następuje na progu stałym w km 0+655. Starosta Krapkowicki odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, pomimo różnicy w poborze wody w kilometrze 655, a nie w 625 (czyli zgodnie z dokumentacją ale odmiennie niż wskazano to w sentencji decyzji). Ponadto stwierdził, że "stan ten jest permanentny od roku 1959, kiedy to Kierownik WGW PWGW w Opolu decyzją nr [...] z [...] czerwca, zezwolił Zakładowi Młynarskiemu w K. na pobór i piętrzenie rzeki O. dla potrzeb młyna wodno-elektrycznego w K.". Organ I instancji podkreślił, że decydując się na cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego musi rozpatrzyć celowość takiego działania z punktu widzenia ochrony wód, a w szczególności, czy cofnięcie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem Starosty Krapkowickiego w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ Mała Elektrownia Wodna w K. nie zmieniła celu i zakresu korzystania z wód oraz warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie organu I instancji, ewentualne błędy popełnione w operacie wodnoprawnym dołączonym do wniosku T.M. z 2011 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie mieszczą się w przypadkach określonych w art. 136 i 137 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469, dalej: ustawa – Prawo wodne). Właściciel Małej Elektrowni Wodnej w K. powziąwszy wiadomość o błędnie określonym kilometrażu poboru wody z rzeki O. ujętym w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wniósł o zmianę tej decyzji w przedmiotowym zakresie i uwzględnienie wykorzystania progu stałego na rzece O. do poboru wód powierzchniowych, lecz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu nie wyraził zgody na zmianę decyzji. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty Krapkowickiego z [...] czerwca 2013 r. Decyzją z [...] października 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, miejsce poboru wody nie jest określone tylko przez kilometraż rzeki, ale przede wszystkim przez faktyczną lokalizację połączenia Młynówki z rzeką O., ponieważ za pomocą Młynówki pobierana i doprowadzana jest woda powierzchniowa do Małej Elektrowni Wodnej w K.. Młynówka położona jest przed progiem stałym w km 0+655 rzeki O. W pkt II. 1 pozwolenia wodnoprawnego ustalono warunki i obowiązki małej Elektrowni Wodnej w K. polegające na utrzymaniu i konserwacji urządzeń do poboru wody i piętrzenia, w tym stałego progu betonowego na rzece O. Organ odwoławczy przyjął, że tak sformułowany warunek określa faktyczną lokalizację miejsca poboru wody, tj. próg betonowy na rzece O. Lokalizacja miejsca poboru wody według kilometrażu jedynie dookreśla lokalizację urządzeń według ewidencji prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu. W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne nie naruszył w sposób istotny warunków pozwolenia w sposób świadczący o zmianie celu i zakresu korzystania z wód lub warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zauważył ponadto, że poza opisem miejsca poboru poprzez wskazanie kilometrażu w decyzji opisano też faktyczne miejsce poboru. W takiej sytuacji pobór wody w km 0+655 O. nie powodował, że zakład nie korzystał z uprawnień wynikających z pozwolenia. Fakt korzystania z pozwolenia potwierdzają sprawozdania ze sprzedaży wytworzonej energii elektrycznej za 2011 i 2012 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił fakultatywny charakter kompetencji organu do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 136 ustawy – Prawo wodne. W ocenie Sądu I instancji, z uznaniowego charakteru decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego wywodzić należy, że wolą ustawodawcy było zachowanie uprawnień uzyskanych w ramach decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przez jej adresata, nawet w sytuacji ziszczenia się konkretnych przesłanek do jego cofnięcia. Organowi pozostawiono swobodę w skorzystaniu z takiej możliwości, jeżeli na tle danej sprawy działanie takie uzna za uzasadnione czy konieczne. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organy orzekające w sprawie, wskazując między innymi, że w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym miejsce poboru wody nie zostało tylko określone poprzez wskazanie konkretnego kilometra rzeki, ale także przez faktyczną lokalizację połączenia Młynówki z rzeką O. W pozwoleniu zawarto również obowiązki dotyczące utrzymania i konserwacji urządzeń w związku z korzystaniem z pozwolenia, w szczególności wskazując na stały próg betonowy. W ocenie Sądu I instancji, pozwolenie wodnoprawne i poprzedzające wydanie tego pozwolenia ustalenia faktyczne mogą budzić wątpliwości, ale nieścisłości te nie powinny stanowić podstawy cofnięcia pozwolenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że precyzyjne wskazanie miejsce poboru wody jest jednym z kluczowych elementów decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Nie jest jednak możliwe poddawanie ocenie formalnoprawnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w trakcie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Ewentualne działanie w tym kierunku powinno być przeprowadzone w odrębnym postępowaniu wszczętym w oparciu o przepisy dotyczące np. zmiany decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym zakład nie korzystał z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przez okres co najmniej 2 lat, pobierając jednocześnie wodę w miejscu niewskazanym w decyzji, Sąd I instancji również podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, organ trafnie powołał się na sprawozdania ze sprzedaży energii elektrycznej, jako dowód na funkcjonowanie zakładu i związany z tym pobór wody. Organy zasadnie przyjęły, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym ustalająca opis poboru wody przez wskazanie konkretnego kilometra rzeki O., ale także opis warunków i obowiązków zakładu, potwierdza na tle niejednoznacznego materiału dowodowego że organ udzielił pozwolenia wodnoprawnego w takim kształcie, w jakim zakład z niego korzysta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 128 ust. 1, art. 136 pkt 1 i 5 ustawy – Prawo wodne. W ocenie skarżącego, polegało to na przyjęciu, że zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne nie naruszył w sposób istotny warunków pozwolenia w sposób świadczący o zmianie celu i zakresu korzystania z wód lub warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu czy też, że zakład rozpoczął w terminie korzystanie z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 110, art. 111, art. 113 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organami. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że jeżeli w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Jest to konieczne dla prawidłowej następnie oceny niezastosowalnych lub zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a także ich wykładni, co może tylko nastąpić w stanie faktycznym, który nie budzi żadnej wątpliwości. Natomiast w tej sprawie wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego. Dlatego też brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 110, art. 111 i art. 113 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż wbrew zarzutowi kasacyjnemu przedmiotowy zakład korzystał z pozwolenia wodnoprawnego przez okres co najmniej 2 lat, co wynika jednoznacznie ze sprawozdań dotyczących sprzedaży energii elektrycznej. Jest to bowiem dowód w świetle art. 75 § 1 k.p.a. na działalność w tym zakresie danego zakładu i związany z tym pobór wody. Po drugie, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym miejsce poboru wody nie zostało wyłącznie ustalone poprzez wskazanie konkretnego kilometra rzeki, lecz również przez faktyczną lokalizację połączenia Młynówki z rzeką O. Ponadto przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie tylko określa opis poboru wody przez wskazanie konkretnego kilometra rzeki O., lecz również należy brać pod uwagę opis warunków i obowiązków zakładu w tym zakresie przedmiotowym. Wynika to z tego, że w tym pozwoleniu wodnoprawnym oprócz opisu miejsca poboru poprzez wskazanie kilometrażu opisano też faktyczne miejsce poboru. Oznacza to, że pobór wody w km 0+655 z rzeki O. nie powodował, że zakład nie korzystał z uprawnień wynikających z danego pozwolenia wodnoprawnego. Po trzecie, w powyższym stanie faktycznym, poddanym prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez ten Sąd przepisów art. 128 ust. 1 jak i art. 136 pkt 1 i 5 ustawy – Prawo wodne, z powodu ich błędnej wykładni i niezastosowania, jako przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że nie może jednocześnie wystąpić ich błędna wykładnia i niezastosowanie co błędnie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym. Ponadto nie powołano także prawidłowo w skardze kasacyjnej, który z punktów art. 128 ust. 1 ustawy – Prawo wodne został naruszony, jak i brak było właściwego uzasadnienia, zgodnie z dyspozycją art. 176 p.p.s.a., chociaż ustęp 1 tego przepisu liczy aż 18 punktów, które są wyodrębnionymi jednostkami redakcyjnymi tego przepisu. Natomiast przepis art. 128 ust. 1 tejże ustawy stanowi tylko, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania oraz obowiązki konieczne dla ochrony zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, które następnie są wymienione z użyciem kwantyfikatora "w szczególności". Stąd brak jest w tej sprawie podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji z powodu błędnej jego wykładni lub nawet niezastosowania. Z kolei przepis art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne można – co należy podkreślić – cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania jeżeli zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w danym pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast przepis art. 136 ust. 5 tejże ustawy stanowi, że może to także nastąpić jeżeli zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień zawartych w tym pozwoleniu wodnoprawnym, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3 – co nie wystąpiło w tej sprawie – lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat. Także w tym ostatnim przypadku nie zachodziło to w tej sprawie, co jednoznacznie wynika z ustaleń stanu faktycznego poddanego prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Ponadto należy podzielić dotychczasową linię orzecznictwa w tym zakresie sądów administracyjnych, że jest to decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego, które oczywiście wymaga uzasadnienia prawnego i faktycznego, a następnie podlega kontroli sądu administracyjnego po wniesieniu do niej skargi (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1493/11, Lex nr 367299). Dlatego też w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I i II instancji, że przedmiotowy zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne nie naruszył w sposób istotny warunków danego pozwolenia wodnoprawnego, które spowodowałoby zmianę celu i zakresu korzystania z wód lub warunków wykonywania uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Należy bowiem podkreślić, że decyzja o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego musi w szczególności brać pod uwagę celowość takiego działania z punktu widzenia ochrony wód śródlądowych, a przede wszystkim czy cofnięcie pozwolenia nie naruszy zasady proporcjonalności biorąc pod uwagę zakres naruszenia wymagań zawartych w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Oznacza to, że w tej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek cofnięcia pozwolenia wodoprawnego, ponieważ Mała Elektrownia Wodna w K. nie zmieniła celu i zakresu korzystania z wód czy też warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, o których stanowi przepis art. 136 ust. 1 pkt 1 lub pkt 5 ustawy – Prawo wodne. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.