I OSK 1742/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 88/14 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 88/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu [...] lipca 2011 r. uzyskał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, której był użytkownikiem wieczystym. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 2 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. 2012 r. poz. 83 ze zm., dalej ustawa o przekształceniu), uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 marca 2006 r. nr LXV/1220/06 w sprawie zasad udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W decyzji tej ustalono opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 131,10 zł po udzieleniu 99,9% bonifikaty. Równocześnie poinformowano A.K. o konieczności zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia zbędzie lub wykorzysta nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi nakazał skarżącemu dokonanie zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości osobie trzeciej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zwrot bonifikaty jest niezbędny ze względu na kategoryczne brzmienie art. 4 ust. 1 i ust. 15 ustawy o przekształceniu. Jednocześnie organ uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego złożony w toku postępowania administracyjnego o odstąpienie od żądania bonifikaty, bowiem nie wskazał on przesłanek uzasadniających uwzględnienie takiego wniosku określonych w art. 4 ust. 15 cytowanej ustawy. Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania A.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 15 i ust. 16 ustawy o przekształceniu w związku z art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zbycie przez skarżącego nieruchomości osobie trzeciej w 2011 r. rodzi obowiązek zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji, na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Następuje ono w drodze decyzji administracyjnej podobnie jak odstąpienie jak i odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, która również winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Organ zaznaczył, że dwa ostanie rozstrzygnięcia należą do uznania administracyjnego i winny być zainicjowane wnioskiem strony wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą właściwego organu, przy czym do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 4 ust.15 ustawy o przekształceniu nie należy konieczność sprzedaży budynku. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne szczególnie uzasadnione okoliczności. Skargę na powyższą decyzję wniósł A.K. zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 i ust. 16 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 5 i art. 227 u.g.n. poprzez uznanie, iż skarżący zbył nieruchomość przed upływem lat 5 od dnia przekształcenia wskazanego gruntu, na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, co implikuje obowiązek zwrotu przyznanej bonifikaty, podczas gdy żaden z organów rozstrzygających sprawę nie dokonał wykładni pojęcia "celów stanowiących podstawę udzielenia bonifikaty", bezzasadnie zakładając, iż samo zbycie nieruchomości stanowi czynność sprzeczną z rzeczonymi celami. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie w wydanej decyzji jedynie szeroko pojętego interesu społecznego przy całkowitym pominięciu słusznego interesu skarżącego oraz poprzez zaniechanie zawarcia w części uzasadnienia prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z całkowitym pominięciem odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sama czynność zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich obliguje właściwy organ administracyjny do wystąpienia z żądaniem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty. Ustawodawca uzależnił bowiem obowiązek żądania zwrotu bonifikaty od zaistnienia kilku przesłanek, w tym zbycia lub wykorzystania nieruchomości, w stosunku do której nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności. Wskazano także, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2011 r., mocą której dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie określa celu stanowiącego podstawę jej przyznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w niniejszej sprawie organ zobligowany był do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Decyzja ta jest bowiem decyzją związaną i nie zależy od uznania administracyjnego organu. Podkreślił także, że art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu nie przewiduje łącznego spełnienia przesłanek, tj. zbycia nieruchomości i przeznaczenia jej na inny cel. Każda z tych przesłanek może występować samodzielnie. Zbycie nieruchomości jest jedną przesłanką, zaś przeznaczenie nieruchomości na inny cel stanowi drugą z przesłanek. Zatem sam fakt zbycia nieruchomości osobie trzeciej przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest już wystarczającą i zarazem obligatoryjną przesłanką żądania zwrotu bonifikaty. Organ nie musiał zatem dochodzić, w jakim celu skarżący zbył przedmiotową nieruchomość. Sąd uznał, że przepis ten jest jasny. Podkreślił, że z regulacji ustawowych nie wynika, że przyczyny sprzedaży mogłyby mieć wpływ na byt obowiązku zwrotu bonifikaty i na obowiązek zapłaty pełnej ceny nieruchomości. Sąd stwierdził także, że nie ma znaczenia, iż w ustawie nie określono celu udzielenia bonifikaty. Wynika on bowiem z samej istoty bonifikaty. Służy ona umożliwieniu nabycia za korzystną cenę własności nieruchomości osobom dotychczas z niej korzystającym tak, jak właściciele. Stąd wyzbycie się własności nieruchomości przed upływem zakreślonego przez ustawodawcę terminu niweczy cele bonifikaty. Zdaniem Sądu organ w sposób właściwy określił waloryzację kwoty podlegającej zwrotowi. Obliczenia dokonano na podstawie informacji pochodzącej z Urzędu Statystycznego w Łodzi oraz w oparciu o opublikowane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Sąd zaznaczył również, że wniosek skarżącego o odstąpienie od żądania zwrotu nie zasługuje na uwzględnienie. Został on bowiem prawidłowo pouczony o konsekwencjach wyzbycia się nieruchomości przed upływem ustawowo określonego terminu. Okoliczności związane z przeznaczeniem kwoty uzyskanej ze sprzedaży nie mają znaczenia, z woli ustawodawcy sama sprzedaż obliguje do zwrotu całej ceny nieruchomości. Prawnie obojętne pozostają również przesłanki przyznania poprzednikowi prawnemu skarżącego spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zwłaszcza, że nie miały one znaczenia przy przekształceniu użytkowania w prawo własności, dokonywanego już na rzecz skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K. zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że pomimo braku zarzutu nierozpoznania przez organ I instancji wniosku skarżącego o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty i stwierdzeniu, iż do wniosku organ odniósł się jedynie w uzasadnieniu decyzji o zwrocie bonifikaty, możliwe było wydanie wyroku oddalającego skargę, a także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu polegające na uznaniu, że wskazana w przepisie przesłanka uprawniająca do żądania zwrotu bonifikaty, stanowiąca o wykorzystaniu nieruchomości na inny cel niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, nie ma znaczenia dla oceny zasadności żądania zwrotu bonifikaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., złożenie przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, wniosku o odstąpienie od żądania bonifikaty, powinno było spowodować wszczęcie postępowania, które winno być zakończone wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej. Na okoliczność tę nie ma wpływu uznaniowy charakter odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Brak rozpoznania wniosku skarżącego w sposób przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, doprowadził do niemożności podjęcia obrony w ramach kontroli instancyjnej. Zatem stwierdzając, że przedmiotowy wniosek został rozstrzygnięty wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, Sąd I instancji zobowiązany był, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do uchylenia tej decyzji. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu wynika, że żądanie zwrotu bonifikaty jest uzasadnione w sytuacji gdy nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem, dla którego udzielona została bonifikata. Tym samym obowiązkiem organu żądającego zwrotu udzielonej bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest ustalenie celu dla którego udzielona została bonifikata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. W niniejszej sprawie zarzucone zostało zarówno naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a., jak i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Zarzucając naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji zobowiązany był do uchylenia decyzji organów I i II instancji w związku z brakiem rozpoznania przez nie wniosku skarżącego o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że wniosek taki powinien zostać rozpoznany w trybie decyzyjnym, a więc właściwy organ zobowiązany jest wydać w tym zakresie decyzję. Organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się uchybienia, gdyż organ pierwszej instancji nie wydał odrębnej decyzji w przedmiocie rozpoznaniu wniosku, ani też nie wyodrębnił rozstrzygnięcia w tym zakresie w wydanej przez niego decyzji. Sam wniosek został jednak przez ten organ, co prawda lakonicznie ale oceniony i uznany za niezasadny. Natomiast SKO w Łodzi nie zauważyło uchybienia Prezydenta Miasta Łodzi w tym zakresie, ale oceniło wniosek skarżącego o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił powyższe stanowisko organów przedstawiając argumentację, z którą zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty może zostać rozpoznany w jednej sprawie dotyczącej także żądania zwrotu bonifikaty. Wydana w takiej sprawie decyzja zawierać powinna dwa odrębne rozstrzygnięcia. Jak wskazano wyżej takiego wyodrębnionego rozstrzygnięcia w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nie zawarto. Jednak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wniosek A.K. uznano za zasługujący na uwzględnienie. W tej sytuacji nie zachodziła także potrzeba uzyskiwania zgody rady miasta, która jest jedynie wymagana, jak wynika z treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, w przypadku uwzględnienia wniosku. W konsekwencji uznać należy, że przedmiotowe uchybienie organów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jedynie w takiej sytuacji możliwe jest uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania przez organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko SKO w Łodzi co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku o odstąpienie żądania zwrotu bonifikaty. Uwzględnienie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji, gdy w danej sprawie wystąpi szczególnie uzasadniony przypadek. Okoliczności szczególnej nie stanowi zaś sytuacja materialna skarżącego, która nie pozwoliła mu na ponoszenie nakładów finansowych potrzebnych do doprowadzenia nieruchomości do stanu umożliwiającego zamieszkanie w nim. Dotychczasowy stan budynku był znany skarżącemu przed dokonaniem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Powinien on zatem zdawać sobie sprawę z trudności związanych z zamieszkiwaniem w budynku oraz z konieczności poniesienia kosztów potrzebnego remontu. Ponadto obowiązek utrzymywania budynku w należytym stanie technicznym spoczywa zarówno na właścicielu nieruchomości, jak i na użytkowniku wieczystym. Zatem, niemożność przeprowadzenia koniecznych prac remontowych wynikająca z braku środków na ten cel nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 4 ust 15 ustawy o przekształceniu. W niniejszej sprawie nie można także zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej, że istotą bonifikaty udzielonej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność jest zapewnienie użytkownikowi wieczystemu możliwości realizacji celów mieszkaniowych, a w konsekwencji sprzedaż takiej nieruchomości i przeznaczenie uzyskanych środków na zaspokojenie tego samego celu nie powinno wiązać się z żądaniem zwrotu bonifikaty. Wniosek taki wysnuty został w oparciu o regulacje znajdujące się w art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w których zwrot udzielonej bonifikaty oraz zwolnienie od podatku dochodowego ustawodawca uzależnia właśnie od celu, na który zostały przeznaczone środki uzyskane ze sprzedaży lokalu czy nieruchomości. Zauważyć trzeba, że regulacje te stanowią swoiste wyjątki od określonych w tych ustawach zasad i nie można ich rozciągać na inne uregulowania. Gdyby ustawodawca chciał zastosować odstępstwo podobne do wskazanych przez skarżącego, także na gruncie ustawy o przekształceniu, uregulowałby taki wyjątek bezpośrednio w samej ustawie. Brak takiego przepisu uniemożliwia dokonanie wskazanej w skardze kasacyjnej interpretacji przepisów ustawy o przekształceniu w pożądanym przez skarżącego kierunku. Nie należy także zapominać, że skarżący w punkcie III decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2011 r. o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności, został pouczony o konsekwencjach wyzbycia się nieruchomości przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia. Bez wpływu na ocenę wniosku skarżącego pozostaje również fakt, że przedmiotową nieruchomość jego poprzednicy prawni otrzymali jako rekompensatę za utracone mienie. Okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na samo przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o które wnioskował już bezpośrednio skarżący, a nie wcześniejsi właściciele budynku i prawa użytkowania wieczystego gruntu. Bonifikatę w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności otrzymał skarżący a nie jego poprzednik prawny. Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącym, że zwrot bonifikaty spowoduje odebranie prawa nabytego w dniu 18 października 1961 r., przez jego poprzednika prawnego E.G., w związku z utratą mienia pozostawionego poza granicami Państwa Polskiego, na skutek wojny 1939-1945 r. W konsekwencji uznać należy, że organy prawidłowo uznały wniosek skarżącego o odstąpienie od żądania bonifikaty za niezasadny w związku z niezaistnieniem w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. W rezultacie za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Bezskuteczny jest także drugi z zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, tj. błędnej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniach i uznanie, że wystarczającym do żądania zwrotu udzielonej bonifikaty jest już samo zbycie nieruchomości i nie jest koniecznym jednoczesne wykorzystanie nieruchomości na inny cel, niż cele stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku. W powołanym przepisie ustawodawca wymienia dwie przesłanki, których wystąpienie powoduje konieczność żądania zwrotu udzielonej rekompensaty. Zastosowany pomiędzy nimi spójnik "lub" wyraża alternatywę łączną, tj. możliwą wymienność dwóch równorzędnych części zdania. Zastosowanie w przepisie tego właśnie spójnika powoduje, że wystąpienie zarówno obu warunków łącznie, jaki i każdego z nich osobno, będzie wiązało się z wystąpieniem określonych skutków. W niniejszej sprawie, zastosowanie spójnika "lub" w treści art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniach powoduje, że wystarczającym do żądania zwrotu bonifikaty jest ziszczenie już jednego z warunków określonych w tym przepisie. W konsekwencji do żądania zwrotu bonifikaty wystarczającym było, że nieruchomość została zbyta osobie innej niż osoba bliska, przed upływem 5 lat od dokonania przekształcenia, co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie. Ani organy, ani Sąd nie musiały zatem badać na jakie cele wykorzystywana jest nieruchomość, gdyż ani zmiana tego celu, ani dalsze wykorzystywanie nieruchomości na cel stanowiący podstawę udzielenia bonifikaty, nie mogło wpłynąć na zaistnienie obowiązku zażądania przez organ zawrotu udzielonej bonifikaty. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał właściwej wykładni powołanego przepisu. W świetle powyższych uwag za chybione należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wobec tego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.