I OSK 1760/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2300/13 w sprawie ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2300/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Stołeczny Policji, rozkazem personalnym z dnia [...]sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 104 ust. 3, art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył M. J. dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 244 zł. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. J., rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Wskazał, że orzeczeniem Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymanym w mocy orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wymierzono funkcjonariuszowi karę dyscyplinarną nagany z uwagi na naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej. Powyższe sprawiło, że zaistniała konieczność obniżenia policjantowi dodatku służbowego w myśl § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Sformułowanie "dodatek funkcyjny obniża się" świadczy o obligatoryjnym działaniu organów Policji w tym zakresie. Uznaniu organu prawodawca pozostawił jedynie kwestię wysokości obniżenia dodatku, które winno nastąpić w granicach od 20 % do 50 % otrzymywanej stawki. W sprawie bezspornym jest, że M. J. naruszył dyscyplinę służbową, za którą wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany. Ustalona natomiast granica 20 % obniżenia otrzymywanej stawki dodatku służbowego uwzględnia charakter popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, rodzaj oraz wymiar orzeczonej prawomocnie kary. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ I instancji przekroczył granicę uznania administracyjnego. Obniżając dodatek służbowy o 20 % Komendant Stołeczny Policji zastosował najniższą z możliwych, wymienionych w przepisie procentowych wysokości obniżenia otrzymywanej stawki, przez co obniżenie było adekwatne do wymierzonej policjantowi kary. M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie art. 108 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8 i 11 K.p.a., § 5 ust. 5-8 oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości i poprzedzającego go rozkazu organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że fakt złożenia przez niego odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego sprawia, że nie zachodzi w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający obniżenie przedmiotowego dodatku. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy istniały przesłanki do pozostawienia w obrocie prawnym skarżonego rozkazu personalnego. Obniżając funkcjonariuszowi dodatek służbowy organ powołał się na treść § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia – znajdującego odpowiednie zastosowanie w sprawie dodatku służbowego dzięki regulacji § 9 ust. 5 tego rozporządzenia. Sformułowanie normy § 8 ust. 8 pkt 1 omawianego aktu prawnego wskazuje na to, że po stronie organu istnieje obowiązek obniżenia dodatku służbowego w razie naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Tak więc, wymierzenie kary dyscyplinarnej za popełnione przewinienie jest przesłanką niezbędną dla zastosowania wyżej powołanej regulacji. Jako okoliczność niesporną Sąd określił to, że funkcjonariusz, orzeczeniem Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2013 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r., został uznany za winnego naruszenia dyscypliny służbowej, za co został ukarany karą dyscyplinarną nagany. Okolicznością znaną Sądowi z urzędu jest natomiast fakt, że wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1967/13, uchylono wskazane wyżej orzeczenia dyscyplinarne. W świetle powyższego, na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, nie istniało w obrocie prawnym wiążące orzeczenie dyscyplinarne. W powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało bowiem zawarte m.in. stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Od chwili wydania wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. odpadła więc przesłanka niezbędna dla obniżenia dodatku służbowego w oparciu o zastosowany przez organ przepis § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, a w związku z powyższym, uznając, że skarżony rozkaz personalny w sytuacji zaistnienia zmiany stanu faktycznego narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego. Komendant Główny Policji złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o wydanie orzeczenia merytorycznego i oddalenie skargi M. J. a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchylona decyzja z dnia [...] października 2013 r., nr [...], obarczona była wadą w postaci naruszenia prawa materialnego, skutkującą koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego, w sytuacji gdy na datę wydawania tej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowało prawomocne orzeczenie dyscyplinarne o wymierzeniu kary nagany uprawniające organ do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Stwierdził, że w dniu wydawania decyzji, tj. [...] października 2013 r. nie istniały przesłanki do wydania innego rozstrzygnięcia, niż obniżenie M. J. dodatku służbowego. Sąd I instancji nie mógł stwierdzić wad prawa materialnego, albowiem uchylona decyzja wad takich nie zawierała. W dniu [...] października 2013 r. istniało w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, czyli materialnoprawna podstawa do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia. Nie mógł więc organ II instancji naruszyć prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wykładnia gramatyczna art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że wada prawa materialnego musi wystąpić najpóźniej w dacie wydawania decyzji. Późniejsze zdarzenia nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności aktu władzy publicznej. W ocenie Komendanta Głównego Policji, jeśli Sąd I instancji miał wątpliwości co do zasadności skargi, winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na podstawie art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie kasacji. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze z.), kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Jest niewątpliwe, że w dacie wydania decyzji Komendanta Stołecznego Policji o obniżeniu funkcjonariuszowi dodatku służbowego oraz w dacie wydania przez Komendanta Głównego Policji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia te pozostawały w zgodzie z przepisami § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Kontrola sądowa obejmuje jednak także, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sprawdzenie, czy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, według którego, każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, pkt 15 do art. 145; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 564; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSA i wsa 2006/2/39). Do uchylenia decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, może dojść w wyniku wyroku sądu administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest nieprawomocny, nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (patrz: Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 1 do art. 152). Tak więc w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji nie oznacza usunięcia jej z obrotu prawnego. Jest rozstrzygnięciem z dziedziny wykonalności decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. W dniu wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku w niniejszej sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1967/13, uchylający orzeczenie dyscyplinarne, nie był prawomocny. Odnotować można, że wyrok ten nie uprawomocnił się, gdyż wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1134/14, został uchylony, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Tak więc w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie tylko nie było podstaw do oceny o naruszeniu zaskarżoną decyzją prawa materialnego i uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ale także nie zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 P.p.s.a.