II OSK 1494/14

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2849/13 w sprawie ze skargi Spółki [...] S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2849/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej jako: k.p.a., uchylił swoje orzeczenie z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Organ podał, że decyzją [...] maja 1965 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łosicach ustaliło, że nieruchomość o powierzchni 36,25 ha, uwidoczniona na szkicu sporządzonym przez W. S. w dniu 21 maja 1965 r. stanowi wspólnotę gruntową wsi S.. W związku z odwołaniem mieszkańców wsi S. organ drugiej instancji wydał ostateczną decyzję z dnia [...] września 1965 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] maja 1965 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. ustalił, że nieruchomość o powierzchni 63,80 ha położona we wsi S., uwidoczniona na mapach sporządzonych przez [...] Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w latach 1959/60, stanowi wspólnotę gruntową. Wojewoda Bialskopodlaski decyzją z dnia [...] marca 1996 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z 1992 r., wskazując, że decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją (decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łosicach z 1965 r.). Pismem z dnia 25 września 2012 r. Spółka [...] - dalej jako: Spółka, zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rolnictwa Wsi z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z 1996 r.. Wniosek poparto stwierdzeniem, że w sposób bezprawny zostały wyłączone ze wspólnoty gruntowej nieruchomości o powierzchni 27,55 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z 1996 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomiędzy decyzją Kierownika Urzędu Rzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z [...] czerwca 1992 r. a decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łosicach z [...] maja 1965 r. zachodziła tożsamość spraw administracyjnych ukształtowanych tymi decyzjami. Przedmiotem obu decyzji było ustalenie które grunty stanowią wspólnotę gruntową wsi S. w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169, ze zm.). Ustalenie na podstawie przepisów ww. ustawy obszaru nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie i obszaru gospodarstw rolnych przez nich posiadanych oraz wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie należy odnieść bez względu na datę wydania tej decyzji administracyjnej do stanu faktycznego i pranego istniejącego w dacie wejścia w życie tej ustawy. Spółka [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przywołując treść art. 28 k.p.a. i art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stwierdził, że Spółka nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z 1996 r., która dotyczy ukonstytuowania wspólnoty gruntowej nieruchomości położonej we wsi S. W ocenie organu interes prawny do kwestionowania ww. decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego mają jedynie osoby, które są potencjalnie uprawnionymi do udziału we wspólnocie zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Kompetencje Spółki określone w art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie pozwalają natomiast uznać jej za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z 1996 r. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie: – przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że Spółka nie miała interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z 1996 r., – prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 14, art. 15 i art. 18 ust. 1 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Spółce, utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową, nie przysługuje legitymacja do reprezentowania tejże wspólnoty w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, którą uprzednio ostatecznie ustalono obszar wspólnoty gruntowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest decyzja administracyjna, która dotyczy "ukonstytuowania wspólnoty gruntowej", lecz decyzja, która dotyczy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, którą uprzednio ostatecznie ustalono obszar wspólnoty gruntowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją poprzedniego postępowania w trybie nadzwyczajnym z 1996 r., a tym bardziej nie jest kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w 1992 r. Zdaniem skarżącej stanowisko organu odwoławczego, że prawo do udziału w postępowaniu mają tylko osoby posiadające gospodarstwa rolne we wsi S. (objęte definicją art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), mogłoby być uznane za prawidłowe, ale pod warunkiem, że nie istniałaby Spółka [...], a ponadto gdyby wyrażono je w całkowicie odrębnym postępowaniu administracyjnym toczącym się w 1992 r., prowadzącym do wydania deklaratywnej decyzji o uznaniu za wspólnotę nieruchomości w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Od momentu powołania Spółki [...] ([...] lipca 1993 r.) Spółka nabyła status osoby prawnej, której członkami stały się wszystkie osoby uprawnione do udziału we wspólnocie. Z chwilą powołania Spółki i wyboru zarządu Spółka uzyskała prawo reprezentowania Wspólnoty Gruntowej Wsi S. (jako ogółu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie) we wszelkich postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących jej praw i obowiązków. Wybrany przez członków Spółki zarząd był uprawniony do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności w interesie wszystkich udziałowców wspólnoty i członków Spółki. Skarżąca podniosła, że interes prawny Spółki jest tożsamy z interesem prawnym członków Spółki, posiadających gospodarstwa rolne w obrębie wsi S. Ponieważ wspólnota gruntowa i Spółka [...] nieprzerwanie istnieje od 1993 r., jest ona podmiotem praw i obowiązków mającym interes prawny w postępowaniu, który wynika z art. 14, art. 15 i art. 18 ust. 1 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych orzecznictwo w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyznał rację skarżącej Spółce, że orzekając w sprawie naruszono art. 28 k.p.a., co miało wpływ na bezzasadne umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1996 r. wobec skutecznego złożenia wniosku przez Spółkę. W sprawie sporną kwestią było to, czy wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z 1996 r. Spółka ma interes prawny w sprawie, a więc czy jest jej stroną i mogła skutecznie zainicjować postępowanie (art. 157 § 2 k.p.a.). W tym zakresie Sąd uznał za trafną argumentację skargi, przyjmując ją za własną. Dodał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znacznie miały dwie okoliczności: powstanie Spółki i ukonstytuowanie organu właściwego do jej reprezentowania (statut zatwierdzono w 1993 r.) oraz fakt, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawca, dotyczy niewątpliwe interesów majątkowych Spółki (decyzja z 1992 r., którą wyeliminowano z obrotu decyzją z 1996 r., określała w odmienny sposób powierzchnię gruntów przynależących do wspólnoty - 36,25 a 63,80 ha). W tej sytuacji przepisami prawa materialnego, z którego wynikają uprawnienia Spółki do bycia stroną w postępowaniu (interes prawny), są regulacje ustawy - Kodeks cywilny dotyczące ochrony własności. W tym zakresie Spółka, wykonując zarząd, reprezentuje interesy swoich udziałowców. Zarząd ten obejmuje uruchamianie procedur prawnych zmierzających do ochrony praw wspólnoty do gruntów (kreuje to zakres uprawnień jej udziałowców). Wobec dokonania mylnej oceny, jakoby Spółka nie miała interesu prawnego w sprawie, skarżonym orzeczeniem uchylono uprzednią decyzję w sprawie, co skutkowało nierozpoznaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy co do meritum. Naruszanie przepisów prawa materialnego, przesądzających kto jest stroną w postępowaniu (zasady reprezentacji Spółki i regulacje w zakresie ochrony praw własności), miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało potrzebą wyeliminowania z obrotu zaskarżonego aktu przez Sąd. Sąd uznał jednocześnie, że przedwczesna byłaby ocena, czy decyzja z 1996 r. jest dotknięta wadą skutkująca jej nieważnością. W tej kwestii musi się wypowiedzieć najpierw, rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji. Na koniec Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnieni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając go w całości. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji: – naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że Spółka [...] ma interes prawny do kwestionowania w trybie nadzoru legalności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r. znak: [...]; – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez bezzasadne uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącej Spółki na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące wywody skargi, w szczególności opinię, że z chwilą powołania Spółki i wyboru spośród udziałowców zarządu, Spółka uzyskała prawo reprezentowania Wspólnoty Gruntowej Wsi S. we wszelkich postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących jej praw i obowiązków, interes prawny Spółki jest tożsamy z interesem prawnym członków Spółki, posiadających gospodarstwa rolne w obrębie wsi S. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pogląd taki nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ podkreślił, że wspólnota gruntowa jest szczególną formą ograniczonej współwłasności. Współwłaścicielami są udziałowcy posiadający prawo gospodarowania, poprzez spółkę, ustalonymi przez starostę nieruchomościami stanowiącymi wspólnotę gruntową. Prawa i obowiązki udziałowców wspólnoty gruntowej określa ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Kompetencje Spółki zarządzającej wspólnotą sprowadzają się zatem tylko i wyłącznie do sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. W zaistniałym stanie faktycznym, mając na uwadze istotę wspólnot gruntowych, skarżący kasacyjnie stwierdził, że zarówno w momencie utworzenia wspólnoty gruntowej, jak i w czasie jej trwania nieruchomości stanowiące wspólnotę stanowią współwłasność osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a nie współwłasność spółki zarządzającej tą nieruchomością. Spółka w momencie jej powołania nie staje się właścicielem gruntu wspólnoty, lecz pełni tylko funkcje zarządcze. Grunty te stanowią w dalszym ciągu przedmiot własności osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Decyzja Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r. nie dotyczy kwestii gospodarowania gruntami, lecz stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Dopiero po ustaleniu uprawnionych do udziału we wspólnocie następuje powołanie spółki i to ona reprezentuje wspólnotę w sprawach gospodarowania gruntami, ale nie ma ona interesu w sprawach ustalenia samych uprawnionych i ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie stwierdził, że spółka nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji dotyczącej ukonstytuowania wspólnoty gruntowej i ustalenia, kto jest jej udziałowcem. W tej sytuacji interes prawny do kwestionowania decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego mają jedynie osoby, które są potencjalnie uprawnione do udziału w tej Wspólnocie, przy czym definicję ustawową takich osób zawiera art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 -zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając skargę kasacyjną w ww. zakresie wskazać należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie sprowadza sie do odpowiedzi na pytanie czy Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi S. mogła skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r.. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tego sporu pozostaje, iż tą ostatnią decyzją organ stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bałej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 1992 r. ustalającej, że nieruchomość o powierzchni 63,80 ha położona we wsi S. stanowi wspólnotę gruntową. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżąca Spółka posiada legitymację do złożenia takiego wniosku. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Skarżąca w niniejszej sprawie Spółka została utworzona na podstawie przepisów ww. ustawy i działa – jako osoba prawna na podstawie statutu uchwalonego dnia [...] lipca 1993 r. Te okoliczności nie są kwestionowane przez skarżącego. Rację ma skarżący kasacyjnie organ administracji twierdząc, że wspólnota gruntowa jest szczególną formą współwłasności. W piśmiennictwie wskazuje się, że wspólnoty gruntowe stanowią współwłasność podmiotów, które dotychczas były właścicielami nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, przy czym współwłasność ta posiada pewne szczególne cechy, nie podlega podziałowi, rządzi się własnymi odrębnymi regułami. Istotą tej współwłasności jest uprawnienie do korzystania z objętych wspólnotą gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem. Zasadniczą odrębnością wspólnot gruntowych od współwłasności określonej w Kodeksie cywilnym jest sposób zarządu nieruchomością wspólną. Kodeks cywilny pozostawia ustalenie sposobu zarządu woli współwłaścicieli. Wskazuje wszak, że każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.). Każdy ze współwłaścicieli może też wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość (art. 203 k.c.). Zarząd wspólnoty gruntowej został natomiast określony w odmienny sposób. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w art. 14 ust. 1 wskazuje wszak, że zarząd gruntami tworzącymi wspólnotę (sprawowanie zarządu nad wspólnotą) przekazano spółkom. W orzecznictwie sądów zarówno powszechnych jak i administracyjnych prezentowany jest pogląd wskazujący, że rozwiązanie przyjęte w powołanej ustawie polega na "stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnionych. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka - działająca przez swe organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółkom wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych (fizycznych i prawnych)" (tak m.in.: Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 października 1995 r., III CZP 149/95, OSNC z 1996 r., Nr 2 poz. 26). Podobnie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie I OSK 549/11 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że uczestnik wspólnoty może działać na zewnątrz jedynie za pośrednictwem organów statutowych wspólnoty, przepisy powyższej ustawy przewidują jedynie prawa uczestnika wspólnoty do zbycia swojego udziału. Za nieuprawnione i zbyt daleko idące wnioski uznać należy wywody zmierzające do przypisania praw porównywalnych ze współwłaścicielami nieruchomości, osobom, które twierdzą, że są spadkobiercami udziałowców wspólnoty gruntowej (...). Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było powierzenie zarządu nad sprawami wspólnoty Spółce utworzonej w oparciu o art. 14 i nast. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ani omawiana ustawa, ani Kodeks cywilny nie zawierają legalnej definicji pojęcia "zarząd nieruchomością". Nie może jednak budzić wątpliwości, że przez zarząd nieruchomością należy rozumieć m.in. podejmowanie czynności mających na celu zachowanie wspólnego prawa współwłaścicieli. Taką czynnością w okolicznościach niniejszej sprawy jest niewątpliwie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1996 r. Nie może przy tym ujść uwadze, że decyzja ta (objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji) stwierdzała nieważność decyzji, którą organ ustalił, że nieruchomość o powierzchni 63,80 ha stanowi wspólnotę gruntową. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego takiej decyzji spowodowałoby, że wspólnota gruntowa posiadałaby nieruchomości o wiele większej powierzchni niż wskazana w decyzji z dnia [...] maja 1965 r. (utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 1965 r.). Powyższe uzasadnia twierdzenie, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mieści się w zakresie zarządu wspólnotą gruntową. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznaje, że rolą Spółki jest m.in. sprawowanie zarządu nad wspólnotą gruntową. W świetle powyższych rozważań nie ma racji skarżący kasacyjnie organ administracji, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 28 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd wojewódzki stwierdził, że Spółka [...] posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1996 r. dotyczącej pośrednio gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej. Konsekwencja powyższego jest także uznanie, że Sąd nie naruszył przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego, wobec stwierdzonych wad tej decyzji, jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera pewne błędy formalne: przypomnieć bowiem należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń sądów wojewódzkich, co oznacza, że powinna ona wskazywać na naruszenie tych przepisów, które zastosował Sąd administracyjny a nie organ administracji. Natomiast Sąd pierwszej instancji wprawdzie wskazał m.in. na naruszenie przez organy administracji art. 28 k.p.a., jednakże przede wszystkim podkreślił, że powyższe przekładało się na wadliwie uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. De facto Sąd uznał zatem, uchylając zaskarżoną decyzję, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i 28 k.p.a., a zatem z naruszeniem przepisów postępowania. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej (niezależnie od jego merytorycznej zasadności) winien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a., a zarzut ten powinien być oparty o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę, że powyższe wady są konsekwencją niezbyt precyzyjnego wskazania przepisów, które zdaniem Sądu wojewódzkiego zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wady skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogą uniemożliwiać merytorycznej oceny zawartych w niej zarzutów Tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.