IV SA/Wa 2849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej Spółki [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił swoje orzeczenie z [...] maja 20013 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1996 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu przywołano następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: - ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. ustaliło, że nieruchomość o powierzchni 36,25 ha, uwidoczniona na szkicu sporządzonym przez p. W. S. [...] maja 1965 r., stanowi wspólnotę wsi S. (w związku z ponownym odwołaniem mieszkańców wsi S. organ II. instancji, wydał ostateczną decyzję z [...] września 1965 r., którą utrzymano w mocy decyzję z [...] maja 1965 r.), - Kierownik Urzędu Rejonowego [...] decyzją z [...] czerwca 1992 r. ustalił, że nieruchomość o powierzchni 63,80 ha, położona we wsi S., uwidoczniona na mapach sporządzonych przez W. w latach 1959/60, stanowi wspólnotę gruntową, - Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1996 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z 1992 roku; uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją - decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z 1965 roku, - pismem z 25 września 2012 r. Spółka [...] zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rolnictwa Wsi z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 1996 roku; wskazano, że w sposób bezprawny zostały wyłączone ze wspólnoty gruntowej nieruchomości o powierzchni 27,55 ha., - decyzją z [...] maja 2013 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 1996 roku, wskazując w uzasadnieniu, że pomiędzy decyzją Kierownika Urzędu Rzędu Rejonowego [...] w L. z 1992 roku, a decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z 1965 roku zachodziła tożsamość spraw administracyjnych ukształtowanych tymi decyzjami, - wnioskiem z 4 czerwca 2013 r. Spółka [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, - stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, - z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 1996 roku wystąpiła Spółka [...]; zgodnie z art. 14 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.), osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty; kompetencje spółki zarządzającej wspólnotą sprowadzają się zatem tylko i wyłącznie do sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład, - decyzja Wojewody [...] z 1996 roku dotyczy natomiast stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu za wspólnotę nieruchomości położonej we wsi S.; wobec powyższego Spółka nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji administracyjnej, która dotyczy ukonstytuowania wspólnoty gruntowej; w tej sytuacji interes prawny do kwestionowania decyzji Wojewody [...] mają jedynie osoby, które są potencjalnie uprawnionymi do udziału we wspólnocie, przy czym definicję ustawową takich osób zawiera art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych; w orzecznictwie panuje pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie; interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu; kompetencje Spółki określone w art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie pozwalają uznać jej za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 1996 roku. W skardze na decyzję Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), zarzuciła naruszenie przepisów: - postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na umorzeniu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że Spółka nie miała interesu prawnego do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 1996 roku, - prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 14, 15 i 18 ust. 1 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że Spółce, utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową, nie przysługuje legitymacja do reprezentowania tejże wspólnoty w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, którą uprzednio ostatecznie ustalono obszar wspólnoty gruntowej. Uzasadniając skargę wskazano: - przedmiotem niniejszego postępowania nie jest decyzja administracyjna, która dotyczy "ukonstytuowania wspólnoty gruntowej" tylko decyzja, która dotyczy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, którą uprzednio ostatecznie ustalono obszar wspólnoty gruntowej; postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją poprzedniego postępowania w trybie nadzwyczajnym z 1996 roku, a tym bardziej nie jest kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w 1992 roku, - korzystna dla Spółki ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z 1992 roku, wydana m.in. na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ustaliła, że położona we wsi S. gm. [...] nieruchomość o powierzchni 63,80 ha uwidoczniona na załączonych do tej decyzji mapach, stanowi wspólnotę gruntową, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, - stanowisko organu odwoławczego, że prawo do udziału w postępowaniu mają tylko osoby posiadające gospodarstwa rolne we wsi S. (objęte definicją art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), mogłoby być uznane za prawidłowe, pod warunkiem, że nie istniałaby Spółka [...], a ponadto gdyby wyrażono je w całkowicie odrębnym od niniejszego postępowaniu administracyjnym, toczącym się w 1992 r. - postępowaniu prowadzącym do wydania deklaratywnej decyzji o uznaniu za wspólnotę nieruchomości w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, - przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z 1992 roku, ustalająca obszar nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, tylko inna decyzja (wytworzone przez Wojewodę [...] wewnętrzne pismo - datowane na 19 marca 1996 r. które zresztą – zdaniem Wspólnoty - nie nosi znamion decyzji administracyjnej), - od momentu powołania Spółki [...], co miało miejsce w [...] 1993 r., kiedy to Wójt Gminy [...] - po ostatecznym ustaleniu nieruchomości objętych wspólnotą gruntową i osób uprawnionych - zatwierdził jej statut, Spółka ta nabyła status osoby prawnej, której członkami stały się wszystkie osoby uprawnione do udziału we wspólnocie; nie ma więc podstaw, by twierdzić, że oprócz posiadaczy gospodarstw rolnych w S., tworzących Spółkę, pozostają jeszcze jakieś inne nieokreślone, dodatkowe osoby, które są "potencjalnie uprawnione do udziału" i które zdaniem organu mają posiadać wyłączny interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dotyczącym nieruchomości wspólnoty gruntowej, wyłączający przy tym interes prawny Spółki, - z chwilą powołania Spółki i wyboru spośród udziałowców zarządu, Spółka uzyskała prawo reprezentowania Wspólnoty Gruntowej Wsi S. (jako ogółu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie) we wszelkich postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących jej praw i obowiązków; wybrany przez członków Spółki, kolejny już na przestrzeni 20 lat zarząd, jako ustawowy organ osoby prawnej był uprawniony do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności w interesie wszystkich udziałowców wspólnoty i członków Spółki; interes prawny Spółki jest tożsamy z interesem prawnym członków Spółki, posiadających gospodarstwa rolne w obrębie wsi S., - ponieważ wspólnota gruntowa i Spółka [...] nieprzerwanie istnieje od 1993 roku, jest ona podmiotem praw i obowiązków, mającym interes prawny w postępowaniu; nie ulega wątpliwości, że nie było żadnych podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego; interes prawny Spółki wynika z art. 14, art. 15 i art. 18 ust. 1 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, - stanowisko organu administracji w rażący sposób odbiega od wieloletniego, jednolicie ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych w tej kwestii; przywołano wyroki wojewódzkich sądów administracyjnech (sygn. akt IV SA/Wa 1279/10, IV SA/Wa 570/11, VI SA/Łd 833/12 – dostępne w CBOSA); w jednym z nich wskazano m.in. "tylko osoby powołane w statucie spółki do reprezentowania jej na zewnątrz byłyby uprawnione do występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, zaś poszczególni uczestnicy wspólnoty mogliby działać jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a wspólnota tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki; ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyraźnie normuje tryb, w którym wspólnota gruntowa może dochodzić swych praw do nieruchomości i nimi gospodarować i nie przewiduje od tych wymogów wyjątku. Oznacza to, że te tylko w/w podmioty posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania w tymże postępowaniu w charakterze stron. Dotyczy to również postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), którego przedmiotem jest decyzja o uznaniu za minie gminne określonej nieruchomości."; orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiotowej materii jest w pełni zgodne z orzecznictwem Sądu Najwyższego. (uchwała Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 73/68, publ. OSNCP 1969/5 poz. 90; postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z 18 kwietnia 1997 r. sygn. akt II CKU 29/97, opubl LexPolonica nr 328092); w tych to orzeczeniach Sąd Najwyższy jednoznacznie potwierdził legitymację spółki do reprezentowania wspólnoty gruntowej w postępowaniach procesowych i nieprocesowych, których przedmiotem są spory dotyczące nieruchomości, a jednocześnie zanegował legitymację procesową osób fizycznych, które mają udziały we wspólnocie; zdaniem Sądu Najwyższego, w razie ewentualnej bezczynności organizacyjnej udziałowców, mogą oni występować tylko za pośrednictwem organów spółki przymusowej, utworzonej przez organ nadzorczy, w trybie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż - jak trafnie wskazano w skardze - orzekając w sprawie naruszono art. 28 K.p.a., stanowiący przepis prawa materialnego, co miało wpływ na bezzasadne umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1996 roku, wobec skutecznego złożenia wniosku przez Spółkę. W sprawie nie są sporne jej uwarunkowania faktyczne. Różnica ocen sprowadza się do tego, czy wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z 1996 roku Spółka ma interes prawny w sprawie a więc, czy jest jej stroną i mogła skutecznie zainicjować postępowanie (art. 157 § 2 K.p.a.). W tym zakresie trafne są wywody skargi. Ich ponowne przytaczanie, z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie, byłoby bezzasadne. Sąd poprzyjmuje je za własne. Wypada jedynie dodać, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znacznie miały dwie okoliczności: - powstanie Spółki i ukonstytuowania organu właściwego do jej reprezentowania (statut zatwierdzono w 1993 roku), - decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawca dotyczy niewątpliwe interesów majątkowych Spółki – decyzja z 1992 roku, którą wyeliminowano z obrotu decyzją z 1996 roku określała w odmienny sposób powierzchnię gruntów, przynależących do wspólnoty (36,25 a 63,80 ha). W tej sytuacji, podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie, przywołanym m.in. w skardze, przepisami prawa materialnego, z którego wynikają uprawnienia Spółki do bycia stroną w postępowaniu (interes prawny) są regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), dotyczące ochrony własności. W tym zakresie Spółka, wykonując zarząd, reprezentuje interesy swoich udziałowców. Zarząd ten obejmuje uruchamianie procedur prawnych zmierzających do ochrony praw wspólnoty do gruntów (kreuje to zakres uprawnień jej udziałowców). Wobec dokonania mylnej oceny, jakoby Spółka nie miała interesu prawnego w sprawie, skarżonym orzeczeniem uchylono uprzednią decyzję w sprawie. Skutkowało to nie rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. co do meritum. Naruszanie przepisów prawa materialnego, przesądzających kto jest stroną w postępowaniu (zasady reprezentacji Spółki i regulacje w zakresie ochrony praw własności), miało więc wpływ na wynik sprawy, co skutkowało potrzebą wyeliminowania z obrotu zaskarżonego aktu przez Sąd. Przedwczesna byłaby natomiast ocena, czy decyzja z 1996 roku jest dotknięta wadą, skutkująca jej nieważnością. W kwestii tej musi się wypowiedzieć najpierw, rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji. Nie zachodziły natomiast w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu decyzji (patrz wniosek skargi). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1. sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty postępowania składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 240 zł jako wynagrodzenie radcy prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnieni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.