II OSK 2098/14

Dnia 6 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 990/13 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 990/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. W sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 k.p.a. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r., stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez P. N. był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Organ po wznowieniu postępowania badał we wstępnej fazie, czy P. N. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) na działkach Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w msc. M., gm. D. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Bezspornym w sprawie jest to, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości M., gm. D., która graniczy od strony południowej z drogą gminną – działką nr [...], stanowiącą własność Gminy D., w pasie której zaprojektowano (i już wykonano) inwestycję – "gazociąg średniego ciśnienia wraz z przyłączami (2 szt.) na działkach Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Z projektu budowlanego wynika, że sporny odcinek gazociągu zaprojektowany został w pasie drogi gminnej w odległości 0,50 m od granicy z działką skarżącego nr [...]. Linia środkowa strefy kontrolowanej pokrywa się z osią gazociągu, a jej szerokość wynosi 1,0 m. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, dla uzasadnienie stanowiska, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania gazociągu, wobec czego skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, przyjął przede wszystkim ustalenia dotyczące strefy kontrolowanej, przewidzianej przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Przez "strefę kontrolowaną" należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Operator sieci ma obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (§ 9 ust: 4 rozporządzenia). W ocenie organu zapis ten ogranicza prawo własności, osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej, a skoro nieruchomość skarżącego jedynie graniczy ze strefą kontrolowaną, której dotyczą określone zakazy, to tym samym oddziaływanie gazociągu nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego, a więc nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu", zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), ale też przepisy obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia 22 listopada 2012 r., przepisy z zakresu ochrony środowiska, czy przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, ale również takimi przepisami odrębnymi są przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zatem przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 841/13, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektu ograniczył do jego usytuowania poza strefą kontrolowaną, to w ocenie Sądu jest to wadliwe, gdyż zwrócić należy uwagę także na to, że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać również w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Z tej przyczyny nie można założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego gazociągu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bo jest poza strefą kontrolowaną. Sąd stwierdził, że organy obu instancji wadliwie odmówiły uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę gazociągu z tego tylko powodu, że uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, bo usytuowanie przedmiotowego gazociągu w odległości 0,50 m od granicy z działką Nr [...] poza strefą kontrolowaną nie będzie ograniczało zabudowy ani zagospodarowania na tej działce. Sąd podkreślił, że właściciel działki nr [...] podnosił we wniosku o wznowienie postępowania m.in., że ustanowione rozporządzeniem zakazy w strefie kontrolowanej, m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych może uniemożliwić mu ustanowienie wjazdu na jego działkę z drogi gminnej [...], zwłaszcza że nie wykonano rur osłonowych zabezpieczających od strony jego działki. Organ stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "na mapie do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, nie ma zaznaczonego wjazdu na działkę Nr [...]". Ustalenia, czy zainstalowanie w strefie kontrolowanej rur osłonowych zabezpieczających w obrębie działki skarżącego (tak jak to wykonano od strony działki nr [...]) umożliwiłoby wykonanie wjazdu na działkę nr [...] z drogi gminnej [...] należało dokonać kontrolując decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu, uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w tej kwestii. Sąd podkreślił, że ustalenie obszaru oddziaływania gazociągu może być w tej sytuacji przedmiotem sporu i wyników postępowania dowodowego oraz może zależeć od spełnienia określonych warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Samo zachowanie odległości od gazociągu, tzn. usytuowanie poza strefą kontrolowaną gazociągu nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestycji, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Nie sposób przyjąć, że w sytuacji, gdy skarżący powinien mieć udostępniony wjazd na działkę [...] poprzez działkę nr [...], stanowiącą drogę gminną, w której zrealizowano gazociąg średniego ciśnienia, to nie posiada on przymiotu strony, ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania gazociągu. Taka sytuacja może bowiem prowadzić do utrudnienia skarżącemu korzystania z jego nieruchomości, a tym samym do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego uznały, że skarżący, będący współwłaścicielem nieruchomości przylegającej do strefy kontrolowanej gazociągu nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu i tym samym nie może być stroną we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie miał natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia zarzut skarżącego dotyczący wykopania i zagubienia słupków granicznych podczas wykonywania gazociągu i naruszenia granicy. Jest to bowiem kwestia prawidłowego wykonania robót budowlanych, a nie pozwolenia na budowę. Przedmiotem kontroli Sądu nie była merytoryczna prawidłowość udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu, gdyż nie było to także przedmiotem badania organów, które odmówiły uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2012r. z powodu braku interesu prawnego skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że uchylenie zaskarżonych decyzji oznacza ponowne rozpoznanie wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. we wznowionym postępowaniu, przy uwzględnieniu że nie można odmówić skarżącemu przymiotu strony z tego powodu, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, tzn. poza strefą kontrolowaną gazociągu wybudowanego na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Wojewoda Świętokrzyski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości: Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz.270), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to znaczy – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 wskazanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie przepisów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach jako podstawy prawnej zaskarżonego wyroku polegało na uwzględnieniu skargi P. N. w sytuacji, w której nie występowała przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę oparł również na pierwszej podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwy wykładnię przepisu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 tej ustawy przez brak wyjaśnienia, jaki konkretnie interes faktyczny oparty na powołanych przepisach art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego został naruszony i w jaki sposób oddziaływanie obiektu ten interes naruszało. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wyprowadzić wniosków wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia sprawy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2) zasądzenie od P. N. kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. N. wniósł ojej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. w Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten wymagał rozpoznania łącznie z zarzutem naruszenia art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 27 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Podstawą zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane " stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Artykuł 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ustala pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", stanowiąc,, że "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu". W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł, że przy ustalaniu zakresu podmiotowego w sprawie pozwolenia na budowę, przepisy prawa, które organ obowiązany jest uwzględnić, przy czym nie ma podstaw do wyłączenia przepisów prawa cywilnego, do których odsyła wprost w art. 28 w ust. 2, stanowiąc, że stroną są właściciele nieruchomości, z zastrzeżeniem, że znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia tego zakresu podmiotowego właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu nie ma podstaw do ograniczenia wyłącznie do ustaleń w oparciu o wyznaczoną strefę kontrolowaną (§ 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, Dz.U. Nr 97, poz. 1055). W pełni zasadnie Sąd wywiódł, że organy dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że samo zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie nie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji nie prowadzi do uznania, że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ obowiązany jest w sprawie konkretnej inwestycji wyznaczyć obszar oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie jest zatem zasadna argumentacja, że następstwa prawne pozwolenia nie mają znaczenia prawnego dla rozpoznania sprawy budowy zjazdu z uwagi na właściwość organu do rozpoznania tego przedmiotu sprawy. Wynikające z ograniczenia z decyzji Starosty K. z [...] listopada 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowy i udzielenia [...] sp. z o.o. w T., Oddział – Zakład Gazownictwa w K. pozwolenia na budowę gazociągu s/c wraz z przyłączami (2 szt.), na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gm. D. ma następstwa prawne dla właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości położonej w granicy z działką inwestora. W sprawie zarówno Starosta K., rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania w I instancji, jak i Wojewoda Świętokrzyski, rozpoznając sprawę w II instancji naruszyli art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 w ustawy Prawo budowlane. Zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Odmowa przyznania statusu strony P. N. narusza powołane przepisy ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie dawał podstawy do zastosowania środka prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach również wobec decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.