II OSK 841/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S. K. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1995/12 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza na rzecz skarżącej D. C. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego po 90 (dziewięćdziesiąt) zł od S. K. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.C., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia {...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. K. pozwolenia na budowę budynku tuczarni wraz z infrastrukturą oraz silosu zbożowego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina R.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w całości i umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Zdaniem organu rodzaj planowanej inwestycji, jej usytuowanie, wysokość budynku tuczarni, nie wskazuje, żeby powodowała ona ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej (nr ew. [...]). Projektowany budynek tuczarni jest oddalony od granicy z działką skarżącej o ok. 5,5 m, bezodpływowy zbiornik na gnojowicę w odległości ok. 25 m od granicy z tą działką, zaś silos zbożowy w odległości ok. 20 m od granicy działki, należącej do skarżącej. Działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 6 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., Nr 132, poz. 877 ze zm.), z którego wynika, że odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich oraz 4,0 m od granicy działki sąsiedniej, a także § 8 pkt 1 i 5, dotyczący odległości silosów na zboże i pasze od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz budynków inwentarskich. Dokonano także oceny w kontekście § 12, § 13, § 22, § 23, § 57, § 60, § 271 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżąca może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania jej nieruchomości. Zdaniem organu, skarżąca nie wskazała okoliczności uzasadniających jej interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że nie przysługuje jej przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tuczarni wraz z infrastrukturą oraz silosu zbożowego. Badanie interesu prawnego strony powinno uwzględniać treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z analizy części opisowej projektu zagospodarowania działki (pkt 7), stanowiącej część dokumentacji w oparciu, o którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę, wynika, iż w projektowanej tuczarni przewiduje się hodowlę tuczników w przeliczeniu na DJP wynoszącą [...]< [...] DJP. Jednocześnie w opisie technicznym projektu architektoniczno– budowlanego wskazano, że w tuczarni przewiduje się hodowlę do [...] tuczników, co stanowi koncentrację zwierząt na poziomie [...] DJP. Tymczasem wartość DJP dla [...] tuczników ustalona w oparciu o załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) wynosi [...]. Współczynnik przeliczenia sztuk rzeczywistych na DJP dla tuczników wynosi [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów i hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla zwierząt będą prowadzone. W tych okolicznościach z uwagi na sposób ustalenia w dokumentacji projektowej wielkości planowanej hodowli tuczników oraz ustalone przez organy położenie nieruchomości skarżącej w stosunku do projektowanej tuczarni brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Nieruchomość będąca jej własnością pozostaje bowiem w obszarze oddziaływania projektowanej tuczarni. W skardze kasacyjnej inwestor zarzucił naruszenie art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 2 , art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) oraz § 3 ust. 1 pkt 103 ppkt a w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i załącznika do rozporządzenia. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że kwestia wyliczenia dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) i przyjęcia danej wielkości wskaźnika DJP nie ma związku z kwestią ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (obszarze oddziaływania obiektu). Wadliwie Sąd pierwszej instancji wywodzi posiadanie przez skarżącą interesu prawnego z faktu spełnienia przez przedsięwzięcie objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę cech, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 103 ppkt a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta nie wskazuje bowiem na to, że planowania inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. Ponadto błędnie Sąd pierwszej instancji odrzucił wyliczenia DJP z [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B. wskazującą na [...] DJP, a oparł się jedynie na wskazaniu ilości [...] tuczników zawartej w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego. Od początku planowana była produkcja na poziomie [...] DJP, zaś podana liczba [...] tuczników stanowi nadinterpretację projektu. Podstawą oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest dokumentacja projektowa. Dopiero po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w szczególności w projekcie budowlanym. Wobec tego kwestia ilości DJP projektowanej tuczarni przedstawiona w dokumentacji projektowej nie jest i nie może być wiążąca dla inwestora ani dla organu, ponieważ na chwilę dokonywania oceny przedsięwzięcia nie istnieje wymóg prawny ani żadna racjonalna potrzeba sporządzania i przedstawiania dokumentacji projektowej. Z tego też względu sformułowanie o "hodowli do [...] tuczników" użyte w projekcie nie może być źródłem wnioskowań dokonanych przez Sąd. Przytaczając takie podstawy kasacyjne inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., a także art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął, że nieruchomość skarżącej pozostaje w obszarze oddziaływania projektowanej tuczarni z uwagi na sposób ustalenia w dokumentacji projektowej wielkości planowanej hodowli tuczników. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na czym ograniczenia te mają polegać, w szczególności jakiego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawczyni istnieją w związku z realizacją projektowanej instancji. Ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie sposób wywieść z okoliczności wskazanych przez Sąd, że sporne zamierzenie inwestycyjne należało zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Fakt, że dana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może mieć znaczenie z punktu widzenia postępowania środowiskowego, w tym sensie że może powodować konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Natomiast okoliczność ta nie przesądza, że w analizowanej sprawie nieruchomość skarżącej jest ograniczona w zagospodarowaniu. Sam fakt zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząca oddziaływać na środowisko nie oznacza, że dana inwestycja powoduje prawne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Choć sporna inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to położona w jej sąsiedztwie działka skarżącej może być zagospodarowana w każdy sposób. Obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie można utożsamiać z terenem, na którym mogą wystąpić skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art.. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, przyjął przede wszystkim ustalenia dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora oraz przesłaniania obiektów (zarówno istniejącego, jak i potencjalnych) na działce skarżącej, a także to, że sporna inwestycja nie pozbawia skarżącej dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do szeroko rozumianych mediów. Według organu, skoro zachowane są minimalne odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz inne wymagania określone w tych przepisach dotyczące kwestii przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącej, a więc nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie oraz określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ale także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Podobny pogląd dotyczący interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektów ograniczył do usytuowania obiektów ze względu na odległość do granicy działki skarżącej i ewentualnego przesłaniania obiektów znajdujących się na tej działce, to Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, na to, że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać także w oparciu o przepisy za zakresu ochrony środowiska, w szczególności dotyczące inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ w ogóle pominął, że teren w otoczeniu obiektów budowlanych wyznaczają także przepisy z zakresu ochrony środowiska, wprowadzając związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności całkowicie pominął, że inwestycja polegająca na budowie tuczarni, w której zgodnie z projektem budowlanym ([...] kojców grupowych po [...] sztuk) będzie można hodować [...] tuczników, może znacząco oddziaływać na środowisko, a więc na otoczenie obiektu, w tym nieruchomość skarżącej. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji może wskazywać, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej. Z tej przyczyny nie można założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy bowiem podkreślić, że to, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Samo zachowanie wymaganych minimalnych odległości co do usytuowania budynku na działce oraz nieprzesłanianie obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach nie przesądza o tym, iż oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, jako niezawierające uzasadnionych podstaw. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji nie narusza przytoczonych w podstawach kasacyjnych przepisów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.