II OSK 1296/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1986/09 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., Wojewoda Dolnośląski na podstawie przepisu art. 159 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na wniosek skarżącego, wstrzymał wykonanie decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2008 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku usług turystyki wraz z zagospodarowaniem terenu, drogami i infrastrukturą techniczną; Etap I – budynek A w Karpaczu, na działkach nr [...]. Postanowienie to zostało wydane w sprawie o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.C. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego własną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2009 r., z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego w postępowaniu dotyczącym kontroli w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Organ II instancji wskazał, że skoro wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2008 r. złożył podmiot nie będący stroną zarówno w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak i postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, należało uchylić zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. i umorzyć postępowanie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożył A.W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie bez analizy dopuszczalności zażalenia złożonego przez J.C., który nie przedstawił pełnomocnictwa. Organ nie miał też podstaw do odmowy przyznania przymiotu strony wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę A.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1985/09, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z powodu braku przymiotu strony A. W. Ocena przymiotu strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zawierającej pozwolenie na budowę zawarta została w uzasadnieniu tegoż wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, tj.: a) art. 32 k.p.a. przez przyjęcie, że J.C. nie posiadał umocowania do działania w imieniu inwestora; b) art. 28 ust. 2 Prawo budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie; c) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez wadliwe określenie obszaru oddziaływania spornego zamierzenia inwestycyjnego; d) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że sporna inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, co spowodowało przyznanie przymiotu strony skarżącemu; e) § 12, § 13, § 57, § 60 oraz 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyżej wymienione normy nie stanowią jedynej podstawy do określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – przez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń, do czego nie był on uprawniony, skutkujących przyznaniem przymiotu strony skarżącemu, pomimo braku wykazania w prawidłowy sposób interesu prawnego. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez brak wyczerpującego uzasadnienia powodów, z uwagi na które Sąd uznał, że J.C. nie posiadał umocowania do reprezentowania inwestora w postępowaniu przed organem wojewódzkim oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a także brak uzasadnienia podstaw, w oparciu o które przyznał przymiot strony skarżącemu, pomimo wadliwego wykazania interesu prawnego, a tym samym naruszenie zasady państwa prawnego; c) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona; d) art. 153 p.p.s.a przez niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia w sposób precyzyjny dalszych działań, jakie winien podjąć organ oraz pozbawienie możliwości dokonania samodzielnych ustaleń, zgodnie z wytycznymi, co do posiadania przez skarżącego przymiotu strony. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał w tym samym dniu, na jednym posiedzeniu, skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylającą decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] lipca 2008 r. i skargę na postanowienie tego samego organu z dnia [ sierpnia 2009 r., którym organ odwoławczy uchylił postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. o wstrzymaniu wykonania wymienionego wyżej pozwolenia na budowę. Powodem wydania wskazanej decyzji i wymienionego postanowienia było stwierdzenie przez GINB, że wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności A.W nie jest stroną postępowania. Uchylając zarówno zaskarżoną decyzję (wyrok z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/09) jak i zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu wyroku wydanym w sprawie VII SA/Wa 1985/09. Natomiast w sprawie dotyczącej postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę Sąd tezowo wskazał tylko przyczyny uwzględnienia skargi A.W, odwołując się przy tym do swego wyroku uchylającego decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. Uzasadnienie wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie nie spełnia w całości wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz uchybienie to nie ma wpływu na treść wydanego wyroku. Szczegółowe uzasadnienie przyczyn uchylenia zarówno decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. jak i wydanego w tym samym dniu przez GINB postanowienia zostały zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1985/09) i ze względu na oczywisty związek obu tych orzeczeń wywody zawarte w tym wyroku mają zastosowanie także w sprawie dotyczącej zaskarżonego postanowienia. Ze względu też na sformułowanie identycznych zarzutów w obu skargach kasacyjnych wniesionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od obu wyroków stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 993/10, mają odpowiednie zastosowanie również w sprawie dotyczącej uchylonego postanowienia GINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone w sprawie postanowienie z dwóch powodów: po pierwsze uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy składający w sprawie zażalenie w imieniu inwestora J.C. został prawidłowo ustanowiony pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym; po drugie zaś, czy A.W jest stroną postępowania. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej WSA nie stwierdził jednak stanowczo, że J.C. nie został ustanowiony pełnomocnikiem upoważnionym do wniesienia zażalenia ani tego, że A.W. jest stroną postępowania, a uchylając zaskarżone postanowienie wskazał na konieczność ponownego wyjaśnienia i rozważenia tych kwestii. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie może budzić uzasadnionych zastrzeżeń. J.C. jest jednym z kilku architektów projektujących sporną inwestycję. Składając w imieniu inwestora zażalenie nie załączył on do tego środka procesowego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo takie było natomiast załączone do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z jego treści wynika, że J.C. został umocowany do występowania w imieniu inwestora "przed przedsiębiorstwami, urzędami i instytucjami we wszystkich sprawach związanych z uzyskaniem TWP, przygotowaniem, projektowaniem i realizacją zabudowy usługowo-mieszkalnej zlokalizowanej w Karpaczu przy ul. B. Prusa, dz. Nr [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, iż zakres tego pełnomocnictwa nie jest wystarczająco jasny, budzi wątpliwości i wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Skoro bowiem wskazuje ono na umocowanie pełnomocnika do działań w imieniu inwestora we wszelkich sprawach związanych z przygotowaniem, projektowaniem i realizacją inwestycji, a nadto pełnomocnik jest architektem zatrudnionym przy tworzeniu projektu budowlanego, to niewątpliwie inwestor upoważnił go do podejmowania wszelkich działań faktycznych prowadzących w ostateczności do realizacji inwestycji. Wątpliwości budzi natomiast to, czy pełnomocnictwo obejmowało również działania prawne związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę a następnie upoważnienie do reprezentowania inwestora w postępowaniach administracyjnych i ewentualnie sadowych, w szczególności w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego już pozwolenia na budowę. Wątpliwości te może – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – wyjaśnić odpowiednie uzupełniające postępowanie. Ponieważ treść pełnomocnictw w postępowaniu administracyjnym jest uzależniona od woli strony ustanawiającej to pełnomocnictwo, ustaleniu jego zakresu może służyć odpowiednie wysłuchanie strony. Dla ustalenia tego zakresu celowe też będzie dokonanie oceny przebiegu postępowania związanego z realizacją inwestycji, w tym oceną roli J.C we wcześniejszych fazach załatwienia spraw urzędowych związanych z projektowaną budową. Dopiero pełna i całościowa ocena tej roli oraz stanowiska inwestora da podstawę do oceny, czy J.C. był też umocowany do wniesienia zażalenia w sprawie o nieważność pozwolenia na budowę. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył art. 32 k.p.a. "przez przyjęcie, że J.C. nie posiadał umocowania do działania w imieniu inwestora", art. 1 § 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia powodów, dla których uznał, że J.C. nie posiadał umocowania do działania jako pełnomocnik. Również stanowisko Sądu I instancji co do niewyjaśnienia czy A.W jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z 21 lipca 2008 r. nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń. Należy podzielić pogląd tego Sądu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, podobnie jak w sprawie o wydanie takiego pozwolenia na podstawie art. 28ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z ustawowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego wynika, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ rozpoznający sprawę w postępowaniu zażaleniowym stwierdził, że inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania została zrealizowana i umiejscowiona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wobec tego nie ogranicza sposobu zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości należącej do A.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie jednak wskazał, że "odrębnymi przepisami" w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego mogą być też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego. Mimo iż A.W powoływał się na ograniczenia wynikające z takiego planu uchwalonego dla miasta Karpacza organy nie wyjaśniły, czy z ustaleń tego planu nie wynikają związane z realizowanym obiektem budowlanym ograniczenia w sposobie zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości należącej do A.W. Dopiero stwierdzenie, że brak jest takich ograniczeń pozwoli na stwierdzenie, że działka A.W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, skutkiem czego będzie odmowa uznania skarżącego za stronę postępowania. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd ten nie naruszył też przepisów art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie stwierdził stanowczo, że A. W. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie oraz dokonał niewadliwej wykładni wskazanych przepisów. Nie zostały też naruszone wymienione w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż WSA przepisów tych nie stosował ani nie oceniał ich zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają też wskazania co do dalszego postępowania. Skarga kasacyjna nie wskazała też na czym polega zarzucana nią obraza art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji skarga ta, jako nieposiadająca uzasadnionych zarzutów, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.