III SA/Po 184/12

Dnia 17 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Z. P. sprawy ze skargi A. S. na akt Starosty z dnia 16 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S., reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego wniósł do tutejszego sądu za pośrednictwem Starosty, skargę na akt z zakresu administracji publicznej stwierdzony pismem Starosty z dnia 16 listopada 2011 r., nr [...] odmawiającym zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu dla 13 pojazdów. Powyższy akt został wydany w następujących okolicznościach. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 4 listopada 2011 r., w którym wniósł o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu części opłat za wydanie 13 kart pojazdu oraz zwrot kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranych części opłat za wydanie 13 kart pojazdu. W uzasadnieniu wskazał, że strona uiściła tytułem opłaty za wydanie kart pojazdu opłaty w wysokości 500 zł od każdego z 13 pojazdów. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U/04, OTK-A 2006/1/3) orzekając o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, stwierdził, iż przedmiotowa opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty. Starosta wskazanym na wstępie pismem z dnia 16 listopada 2011 r. stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku, wskazując że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt U/04 odroczył utratę mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do dnia 1 maja 2006 r. Pismem z dnia 22 listopada 2011 r. wnioskodawca wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując żądania wniosku. Na powyższe wezwanie Starosta odpowiedział pismem z dnia 29 listopada 2011 r., w którym ponownie odmówił uwzględnienia wniosku z dnia 4 listopada 2011 r. i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. S., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnosił o: 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku Starosty do zwrotu A. S. części opłat za wydanie 13 kart pojazdu pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), 2) zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art, 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071) - dalej k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego - poprzez: 1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której: a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A2006/1/3), b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącego opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapit pierwszy TWE (por. postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. C - 134/07), a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, to jest od dnia 1 maja 2004 r. 2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. C - 134/07), 3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 10 TWE proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acquis communautaire", w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE - przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust, 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Ponadto ustanowiona opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu, polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania, a sąd nie jest związany określonym przez Trybunał momentem utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego. Dodatkowo podniesiono, że istotnym błędem w procedowaniu Starosty było pominięcie właściwych norm prawa wspólnotowego, do których zastosowania zobligowany był mocą zasad pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż wskazany wyżej przepis rozporządzenia był sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), co znalazło wyraz w postanowieniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), w którym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stronie skarżącej przysługuje więc uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez nią kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów a na Staroście spoczywa obowiązek zwrotu nadpłaconej kwoty. W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez stwierdzenie obowiązku do zwrotu nadpłaconej kwoty na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie bądź w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że z uwagi na odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, należy przyjąć, że w dacie pobierania od skarżącego opłat za karty pojazdu, przepis ten miał moc obowiązującą. Dopiero od momentu wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego norma zawarta w tym przepisie przestała obowiązywać. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, powyższy wyrok Trybunału nie może rodzić skutków prawnych do wcześniejszych stanów faktycznych. Dodatkowo organ wskazał, że opłaty z tytułu kart pojazdu za dwa z pojazdów objętych wnioskiem skarżącego dokonały inne osoby. Ponadto organ podniósł, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, zaś w art. 67 przewiduje, iż do spraw dotyczących tych należności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa. Tak więc opłata za kartę pojazdu mieści się w kategorii wymienionej w pkt 7 przepisu art. 60 ustawy o finansach publicznych, tj. stanowi dochód pobierany przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw. Żądanie skarżącego dotyczące zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu winno zatem zostać rozpoznane w oparciu o przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe (w przedmiotowej sprawie - obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu), przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (opłaty). W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zobowiązanie do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu przedawniło się z upływem 2010 roku. Zgodnie z treścią art. 79 § 1 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania. Tak więc prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego należy zatem uznać za spóźniony, a więc prawo do zwrotu nadpłaty wygasło. Na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. pełnomocnik organu, podtrzymał dotychczasowe stanowisko, natomiast Prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu – Z. P., który zgłosił udział w sprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, podzielając argumentację zawartą we wniesionej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jednocześnie, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (aktu) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem rozpatrywanej przez niniejszy Sąd skargi jest akt Starosty o odmowie zwrotu części opłat pobranych za wydanie kart pojazdów na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. nr 137 poz. 1370). Zaskarżony akt został wydany w oparciu o dotychczasową praktykę ukształtowaną w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (opubl.: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21 oraz na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej przesądzono, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W uzasadnieniu motywów uchwały zaznaczono, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Należy także wspomnieć, iż niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym. Niewątpliwie powyższą uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Uchwała ta od dnia jej ogłoszenia nakładała na sądy administracyjne obowiązek (w zakresie określonym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oceniania legalności aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu, z perspektywy zawartego w niej stanowiska, co przekładało się na stosowaną formę rozpatrywania tych spraw przez organy administracji. Stosowanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu (zob. m. in. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 955/11 oraz z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 881/11). W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)". Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w tej sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 955/11, wyrażony został pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości aprobuje, "że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych." W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, "Państwo i Prawo" z 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do stanów prawnych (zdarzeń) zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów albo nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przypisanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym bądź przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga oceny konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (tak: powołana wyżej uchwała o sygn. akt I OPS 1/06). Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (K.p.a., O.p.) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Tak przyjęta metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W wyroku z dnia 7 października 2010 r. o sygn. akt II FSK 884/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając kwestię stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 768/11 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) i to właśnie na tle zastosowania – mocą art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych - działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Uznał, że wprowadzony w ten sposób 5-letni termin przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy należy liczyć od 1 stycznia 2010 r. Mając na uwadze powyższe nie można podzielić stanowiska Starosty wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłat za wydanie kart pojazdu, a więc z upływem 2010 roku. Stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie przepis art. 146 § 2 p. p. s. a. daje Sądowi możliwość uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z mocy przepisów prawa, jednak nie stanowi to obowiązku Sądu, nawet jeżeli takie żądanie zawarto w skardze. Organ ponownie rozpoznając wniosek strony powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku, do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wskazać należy w tym miejscu, iż zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu uiszczonych przez stronę skarżącą (zob. m. in. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 275/10). Podkreślić trzeba, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Starosty polegającej na zwrocie nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów dla samochodów, które to opłaty zostały pobrane w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie kart pojazdów z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006r. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił akt Starosty w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. zdaje się wskazywać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na które składają się wpis stały od skargi w kwocie [...] zł, stawka wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie [...] zł (rozporządzenie z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwota 17 zł uiszczona przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej od złożonego w Sądzie dokumentu pełnomocnictwa.