II SA/Wa 1803/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Danuta Kania, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od opłat za studia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. A. C. zwróciła się do Kierownika Studiów [...] Wydziału [...] o obniżenie czesnego za studia na kierunku [...] za rok 2012/2013. Na piśmie tym Prodziekan Wydziału [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., w której nie wyraził zgody na obniżenie czesnego. Decyzja ta nie została doręczona studentce. Niezależnie od powyższego pismem z [...] lipca 2012 r. studentka zwróciła się do Dziekana Wydziału [...] o obniżenie czesnego za rok 2012/2013. Na piśmie tym Prodziekan Wydziału [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., w której nie wyraził zgody na obniżenie czesnego. Decyzja ta nie została doręczona studentce. Następnie, z uwagi na nieuiszczenie przez studentkę czesnego Rektor [...] wezwał w dniu [...] listopada 2012 r. A. C. do zapłaty zaległych opłat. W dniu [...] listopada 2012 r. studentka wniosła odwołanie od wezwania do zapłaty wskazując, że nie zostało rozpatrzone jej podanie o obniżenie czesnego za studia. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Prorektor ds. Studentów i jakości kształcenia działający z upoważnienia Rektora poinformował studentkę, że zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego, ustalono, że działania władz Uczelni są zgodne z prawem. Poinformowano też, że podania z dnia [...] i [...] lipca 2012 r. zostały rozpatrzone odmownie. Następnie w dniu [...] marca 2013 r. Dziekan Wydziału [...] wydał decyzję o skreśleniu A. C. z listy studentów z powodu niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Rektor [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2013 r. wskazując, że w pierwszej kolejności należy zakończyć postępowanie dotyczące zwolnienia z opłat za usługi edukacyjne. Mając powyższe na uwadze, Prodziekan Wydziału [...] wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję o odmowie zwolnienia A. C. z opłat za usługi edukacyjne w całości. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym nie zgodziła się z argumentacją organu. Po rozpoznaniu odwołania Rektor [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., którą utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga A. C. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż wskazane w skardze. Pozawala na to art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z treści art. 99 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) wynika, iż uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z kształceniem studentów, prowadzeniem studiów w języku obcym, zajęć nieobjętych planem studiów i studiów podyplomowych oraz kursów dokształcających. Senat uczelni publicznej określa zasady pobierania opłat i warunki zwalniania - w całości lub części - z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności osiągających wybitne wyniki w nauce, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. Stosownie zaś do art. 207 cytowanej ustawy do decyzji podjętych przez organy uczelni, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że postępowanie w sprawie obniżenia, zwolnienia z opłat, o których mowa powyżej, ma charakter postępowania administracyjnego zatem winno ono respektować podstawowe jego założenia. W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] i [...] lipca 2012 r. zainicjowała postępowanie o obniżenie czesnego za studia na kierunku [...] za rok 2012/2013. Tymczasem organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2013 r. - w wykonaniu wytycznych Rektora [...] zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącej skreślenia skarżącej z listy studentów, inaczej określił przedmiot postępowania – zmieniając w ten sposób wniosek skarżącej o obniżenie czesnego na wniosek o zwolnienie z czesnego w całości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazany w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. – wniosek z dnia [...] maja 2013 r. był w istocie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., co organ wyjaśnił w piśmie do Sądu (k-54 akt sądowych). W ocenie Sądu wadliwe było też przyjęcie organu, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. stanowiła podstawę do przeprowadzenia postępowania w sprawie obniżenia/zwolnienia z opłat. W decyzji tej wskazano jedynie, że powyższa kwestia nie została załatwiona przed wydaniem decyzji o skreśleniu z listy studentów, z powodu nieuiszczenia opłat. W taki sposób, w ocenie Sądu, należało odczytać powyższe wytyczne organu odwoławczego. Nie stanowiły one natomiast podstawy do zmiany charakteru zainicjowanego przez skarżącą postępowania. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten określa dwa odrębne tryby postępowania – wszczynanego z urzędu i drugi wszczynanego na żądanie strony. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyroku NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252), a tym samym niedopuszczalne jest ingerowanie w wyraźnie określone, mające oparcie w przepisach prawa, żądanie strony. Oznacza to, że skoro skarżąca wskazała w sposób niebudzący wątpliwości jakie jest jej żądanie – tj. obniżenie czesnego, to organ nie może samodzielnie tego żądania zmieniać i prowadzić wszczętego już postępowania w zupełnie innym kierunku – zwolnienia od opłat (od czesnego). Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że umknęło uwadze organu, iż w postępowaniu o obniżenie czesnego organ wydał już wcześniej dwa rozstrzygnięcia - w dniu [...] i [...] sierpnia 2012 r. przez Prodziekana Wydziału [...] i umieszczone odpowiednio na podaniu skarżącej z dnia [...] i [...] lipca 2012 r. Należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcia te, bez względu na fakt, że nie zostały one formalnie doręczone skarżącej, mają charakter decyzji administracyjnej. Co do tego faktu strony nie pozostają w sporze. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wskazane powyżej rozstrzygnięcia organu te niezbędne elementy posiadały. Powyższe rozstrzygnięcia nie zostały doręczone formalnie skarżącej, a zatem nie weszły do obrotu prawnego. Co prawda skarżąca o wydaniu powyższych decyzji została poinformowana przy piśmie Prorektora ds. Studentów i Jakości Kształcenia działającego z upoważnienia Rektora z dnia [...] lutego 2013 r., jednak informacja ta nie ma skutku doręczenia. Powyższy fakt nie ma jednak wpływu na charakter wydanych rozstrzygnięć. Czym innym jest bowiem wydanie decyzji, a czym innym jej doręczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05, wskazał, że: "obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne". Powyższy pogląd jest konsekwentnie utrzymywany w orzecznictwie. Przyjmuje się bowiem, że wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzja wywołuje skutki z datą jej wydania, jeśli została ona doręczona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 81/09, publ. LEX nr 595550; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1227/11, publ. LEX nr 1133073). Zatem w rozpoznawanej sprawie skutki procesowe (np. możliwość wniesienia środka odwoławczego) wydanych w dniu [...] i [...] sierpnia 2012 r. decyzji rozpoczną się dla skarżącej od momentu ich doręczenia, natomiast już od momentu ich wydania wywołują one skutki "materialne", tj. uzewnętrznienie woli organu, co do wniesionego żądania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ II instancji pominął fakt, iż sprawa skarżącej dotycząca obniżenia czesnego została faktycznie rozpoznana nie dwa razy, ale cztery razy, w tym trzy razy przez organ I instancji (decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., z [...] sierpnia 2012 r. i decyzją z [...] maja 2013 r.). Należy zatem stwierdzić, że powyższe działanie organu niewątpliwie rażąco narusza zasadę wskazaną w art. 15 kpa, zgodnie z którym, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Co oznacza, że polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wydając zaś decyzję organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć. Naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", publ. LEX nr: 151030). W niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi, ponieważ biorąc pod uwagę wskazane naruszenia prawa, byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.