II SA/Go 1048/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B.K., Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Wójt Gminy, powołując się na art. 98a ust.1 i la, art. 148 ust. 1, 2 ustawy O gospodarce nieruchomościami, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2013 roku znak: [...], orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 16.059 zł, do której uiszczenia zobowiązał B. i Z. małż. K., w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], na skutek dokonania jej podziału na działki oznaczone od nr [...] do nr [...], wcześniejszą decyzją Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012 roku znak: [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], na dzień kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, stanowiła współwłasność B. i Z. małż. K.. Dla tej działki wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych. Rzeczoznawca majątkowy S.B. w operacie szacunkowym wyliczył, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 528.900 zł, po podziale 582.430 zł, z czego wynika, że podział spowodował wzrost wartości o 53.530 zł. Organ na podstawie art. 98 a ust.1 i 1a ustawy O gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2007 roku, Nr XII/105/2007 ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% od różnicy wartości nieruchomości ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 16.059 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i Z.K.. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również ewentualnie o rozłożenie kwoty opłaty na 20 rat. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że rzeczoznawca powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje. Wzrost wartości musi być potwierdzony analizą rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na wydzielone działki aniżeli nieruchomość o jednolitym kształcie ewidencyjnym. W ocenie odwołujących operat szacunkowy, jest wadliwy, w tym szczególności błędnie dokonano wyboru nieruchomości w cechach porównawczych, w szczególności w zakresie ich przeznaczenia oraz wielkości, czym naruszono rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w konsekwencji art. 7 i art. 77 k.p.a. Przeznaczenie działek o zawyżonej wielkości, a na dodatek o zupełnie innym przeznaczeniu nie odpowiada warunkom stawianym samemu operatowi. Ceny transakcyjne z rynku winny być brane z okresu ustalania opłaty adiacenckiej. Powyższy warunek nie został spełniony, a rzeczoznawca nie uzasadniał odstąpienia ani od wyboru innych nieruchomości w zakresie ich przeznaczenia, jak i wielkości oraz nie uzasadniał przyjęcia cen z chwili innej niż data decyzji o ustaleniu opłaty. Ceny przyjmowane były aż z 2010 r. Rynek nieruchomości z okresie ostatniego roku uległ załamaniu. Aktualnie podaż sprzedaży nieruchomości znacznie przekracza popyt, a w konsekwencji ceny uzyskiwane wcześniej są nieadekwatne do uzyskiwanych obecnie. Odwołujący zarzucili naruszenie zasady prawdy obiektywnej, albowiem organ w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym oraz wysokości opłaty adiacenckiej. Pismo ma datę [...] kwietnia 2013 roku, natomiast jeszcze pismem z [...].04.2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się. Zatem organ zajął stanowisko o konieczności ustalenia opłaty przed zakończeniem postępowania dowodowego, w tym w zakresie jej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, jako podstawę prawną opłaty adiacenckiej wskazał przesłanki zawarte w art. 98a ust 1 ustawy O gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej, w myśl 146 ust. 1a, następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Przy wymierzaniu opłatę adiacencką, należy zastosować przepisy uchwały Nr VI/65/2007 Rady Gminy z dnia [...] marca 2007 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, później zmienionej, zgodnie z którą ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem a wartością, jaką nieruchomość ma po jej podziale. Decyzją z [...] grudnia 2012 roku, znak: [...] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...] - działkę nr [...] o powierzchni 1,4139 ha, podzielono na jedenaście działek o powierzchni od 0,1016 ha do 0,1470 ha i dwunastą o powierzchni 0,2014 ha przeznaczoną na drogę. Wcześniej ustalono dla tej działki warunki zabudowy polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Podstawą do ustalenia opłaty stał się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S.B.. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej wskutek podziału nieruchomości. Oszacowano w nim wartość nieruchomości gruntowych: działki nr [...] przed podziałem w kwocie 528.900 zł i po podziale na 12 działek [...] łącznie w kwocie 582.430 zł. Różnica wartości wynosi 53.530 zł, a wysokość opłaty adiacenckiej według 30% stawki stanowi 16.059 zł. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy O gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do odwołania Kolegium stwierdziło, że istotne znaczenie ma rząd wielkości nieruchomości porównawczych w stosunku do nieruchomości wycenianej, a nie tożsamość powierzchni z nieruchomością wycenianą z określeniem z dokładnością do drugiego bądź trzeciego miejsca po przecinku. Powierzchnie nieruchomości porównawczych z tabeli na str. 9 operatu, w tym trzech przyjętych do porównywania parami 0,9478 ha, 2,0726 ha, 0,80 ha wskazują, że są to nieruchomości podobne. Potwierdza to także porównanie nieruchomości z tabeli na str. 9 z 52 nieruchomościami po podziale z tabeli na stronach 9-10 operatu, gdzie działka o największej powierzchni 0,1580 ha wielokrotnie różni się od powierzchni działek przed podziałem. Z kolei do porównań po podziale przyjęto działki o powierzchniach 0,0900 ha, 0,1054 ha, 0,1094 ha. Zarzut istnienia tendencji spadkowej, organ odwoławczy uznał jako nie poparty żadnymi dowodami, tym samym nie mógł zostać uwzględniony, tym bardziej, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż w segmencie nieruchomości gruntowych nie odnotowano spadku. Jako nieuzasadniony uznano zarzut odwołania, iż na potrzeby realizacji wyceny nieruchomości przyjęto nieruchomości bez wskazania ich przeznaczenia albo ze wskazaniem przeznaczenia jako usługi, a z uwagi na brak materiału porównawczego rzeczoznawca dokonał wyboru tych nieruchomości, którymi dysponował, a nie tych nieruchomości, których należało użyć przy stosowanej metodzie wyceny. Organ odwołał się do operatu, w którym do analizy wybrano nieruchomości gruntowe niezabudowane jako przedmiot prawa własności, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Odnośnie wniosku rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, organ wyjaśnił, że opłata w myśl art. 147 ust 1 ustawy może być rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Strony postępowania, pomimo poinformowania przez organ pierwszej instancji o takiej możliwości wniosku nie złożyły. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia w zakresie rozłożenia opłaty na raty, skoro rozłożenie na raty następuje tylko na wniosek zainteresowanego, a stosowny wniosek nie został złożony. Wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe. Nie ma też możliwości orzeczenia przez organ odwoławczy o rozłożeniu przedmiotowej opłaty na raty, gdyż warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Ponadto nie byłoby możliwości rozłożenia opłaty/na 20 rat, skoro ustawa przewiduje raty roczne płatne do 10 lat. Od powyższej decyzji B.K. i Z.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnieśli zarzuty naruszenia art, 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 155 i ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust 1 rozporządzenia W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez dowolne przyjęcie, iż podejście porównawcze było właściwym sposobem określenia wartości nieruchomości wobec której dokonano podziału i powstałych z podziału nieruchomości w sytuacji gdy przyjęta w sprawie metodyka szacowania wartości nieruchomości podlegającej podziału nie uwzględniała nieruchomości podobnych wobec niej, nadto naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. oraz naruszenie art. 98a in fine i art. 147 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że administracyjny organ odwoławczy nie ma możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty pomimo złożenia wniosku na etapie postępowania odwoławczego. Odwołujący wskazali, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Aby móc porównać dwa obiekty, znane być muszą te same ich cechy, w tym przeznaczenie nieruchomości i ich wielkość. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzonym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Przy zastosowanej metodzie porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Skarżący w dalszym ciągu podnieśli, że wybór nieruchomości nie może być dowolny, a biegły powinien uzasadnić dokonany wybór w zakresie metody i wyboru nieruchomości podobnych.  Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Zdaniem skarżących w okolicznościach rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy w oparciu o treść którego wydano zaskarżoną decyzję, jest wadliwy w tym w szczególności błędnie dokonano wyboru nieruchomości w celach porównawczych w zakresie ich przeznaczenia oraz wielkości. Wskazano, że w operacie szacunkowym na stronie 9 w III. Pkt 2.1 jako nieruchomości podobne do nieruchomości przed podziałem wskazano nieruchomości o powierzchni powyżej 2 ha. Na potrzeby realizacji wyceny nieruchomości przyjęto również nieruchomości bez wskazania ich przeznaczenia, albo ze wskazaniem przeznaczenia jako usługi. Ceny transakcyjne z rynku powinny być brane pod uwagę z okresu ustalania opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości. Powyższy warunek nie został spełniony, a biegły rzeczoznawca nie uzasadniał ani wyboru innych nieruchomości w zakresie ich przeznaczenia , jak i wielkości oraz nie uzasadniał przyjęcia cen z chwili innej niż data decyzji o ustaleniu opłaty. Wskazano, że ceny przyjmowane były aż z 201o roku. Zdaniem skarżących, tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo dowolnie przyjęło, iż ceny niektórych nieruchomości rolny stale systematycznie rosną. Powyższe pozostaje w sprzeczności z oceną sytuacji na rynku przyjętą w uzupełnieniu opinii rzeczoznawcy z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem skarżących za niekompletny należy uznać operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego nie wzięto pod uwagę nieruchomości podobnych ze względu na położenie (położonych w tej samej miejscowości co nieruchomość będąca przedmiotem wyceny) oraz innych nieruchomości podobnych, których ceny były znacznie wyższe od tych przyjętych do oszacowania, ograniczając się jedynie do zestawienia trzech spośród kilkudziesięciu transakcji sprzedaży. Skarżący cytując stosowny fragment operatu stwierdzili, ze wobec niedostatków w zakresie materiału porównawczego rzeczoznawca dokonał wyboru tych nieruchomości, którymi dysponował, a nie tych nieruchomości których należało użyć przy stosowanej metodzie wyceny. Świadczy to też o przypadkowość w wyborze przyjętych transakcji. Zdaniem skarżących również korekta cen w okolicznościach niniejszego przypadku nie doprowadziła do rzeczywistego zobrazowania wartości nieruchomości skoro dopuszczalność korekty dotyczy tylko nieruchomości co do których nie ma wątpliwości, że są podobne. Zdaniem Skarżących nieprawidłowe jest stanowisko Organu li instancji przyjmujące, że administracyjny organ odwoławczy nie ma możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty pomimo złożenia wniosku w odwołaniu. Na uwagę zasługuje w szczególności fakt, że organ II instancji jest także organem merytorycznym, a postępowanie w celu rozpoznania wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty zdaniem Skarżących mieści się w tzw. postępowaniu uzupełniającym, które jest dopuszczalne w trybie art.136kpa. W konsekwencji a decyzją o ustaleniu opłaty w rozumieniu art. 147 ust. 1 ustawy jest również decyzja organu odwoławczego z racji jej charakteru jako wydanej przez organ kontroli merytorycznej w tak ukształtowanym systemie postępowania administracyjnego. W takim przypadku organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie, tym bardzie, iż analiza ustawy nie wskazuje na element prekluzji w składaniu wniosku o rozłożenie na raty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, powoływana dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, rozstrzygając w granicach sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd badając sprawę, w zakresie swoich kompetencji, nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast stwierdził bezzasadność skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy, o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 16.059 zł, do której uiszczenia zobowiązał B. i Z. małżonków K.. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wskazały, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku O gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.), stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Analiza uregulowań zawartych w omawianej ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ustawy). W literaturze zauważa się, że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (vide: Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 roku, w sprawie OPK 8/00 ). Prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 roku, nr 207, poz. 2109 ze zm.) stanowi z kolei, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 roku, w spr. II SA/Łd 491/13 ). Tak zatem operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 roku, w spr. II SA/Łd 802/07). W kontrolowanej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] marca 2013 roku, został opracowany przez rzeczoznawcę posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...] w osobie S.B.. W ocenie Sądu operat ten w sposób jednoznaczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na mniejsze działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy O gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W kontrolowanej sprawie dla dokonania wyceny nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 przywołanej ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się wówczas, gdy są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wszystkie te okoliczności zostały w operacie należycie uwzględnione. W myśl rozporządzenia W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównawczej przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sad stwierdza, że rzeczoznawca takie nieruchomości wziął pod uwagę. W miejscowości [...], na terenie której znajduje się wyceniana działka, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Właściciele nieruchomości wskazali jako jej przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, z wyznaczeniem na jednej z wydzielonych działek drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościani. Nadto zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1 – 9 powołanego wyżej rozporządzenia, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie uzasadnił wybór podejścia, metod i techniki szacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawił procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. Przed podjęciem opracowania S.B. w dniu [...] marca 2013 roku dokonał oględzin nieruchomości oraz jej otoczenia. W operacie wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: położenie-lokalizację, stan techniczno-użytkowy, powierzchnię działki, jej kształt, konfigurację terenu, stan zagospodarowania, infrastrukturę. Rzeczoznawca dokonał oceny cech rynkowych nieruchomości, określił następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności - dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnili wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki, przy czym ceny porównawcze korygował zespołem poprawek z tytułu przyjętych w analizie poprawek różnic w cechach poszczególnych nieruchomości, które miały wpływ na ich wartość. To właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowość zastosowanej metody wyceny. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując zestawienia par porównawczych wyczerpująco wyliczył cechy badanych nieruchomości, biorąc pod uwagę m. in. ich lokalizację, warunki przyrodniczo-geotechniczne oraz otoczenie. Dobór tych nieruchomości nie nosił cech arbitralności, tylko poparty został rzetelną charakterystyką ich cech podobieństwa. Rzeczoznawca starannie dobrał transakcje, służące jako materiał porównawczy i sporządził operat w taki sposób, że jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. W operacie zostały omówione i uwzględnione tendencje na rynku sprzedaży nieruchomości. Rzeczoznawca wykazał jednoznacznie, że wyższe są ceny działek o powierzchniach mniejszych odpowiadających nowopowstałym nieruchomościom po podziale w stosunku do cen nieruchomości dużych, jak nieruchomość skarżących przed podziałem. Ważne jest, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji dokonanych obliczeń. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 7, 77 § 1, 80 kpa (wyrok NSA z dnia 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629). Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże operat szacunkowy, w oparciu o który została ustalona opłata adiacencka, został sporządzony w ocenie Sądu, w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy. W kontrolowanej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy trafnie został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji publicznej obu instancji, rozstrzygające w sprawie. Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana przez organy obu instancji, była prawidłowa. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest w istocie do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Omawiany operat jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy zawartymi w piśmie z dnia [...] maja 2013 roku odnoszącymi się do uwag właścicieli nieruchomości zawartymi w odwołaniu . Operat, zdaniem Sądu, trafnie został przez organy obu instancji uznany jako spełniający wszelkie wymagania Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby spowodować wadliwość decyzji wydanych przez organy obu instancji. Rzeczoznawca na str. 20 operatu wskazał sposób obliczenia wartości nieruchomości przed podziałem. Wyliczoną wartość powiększył o kwotę 10.000 zł podaną przez właścicielkę jako koszt prac geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem ostatecznie określono w kwocie 529.900 zł. Rzeczoznawca wskazał procedurę obliczeniową wartości nieruchomości po podziale na str. 29 operatu. Wartość końcowa nieruchomości jest sumą oszacowanych wartości poszczególnych działek. W operacie wyliczono, iż wartość nieruchomości po podziale wynosiła 582.430 zł. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do wartości nieruchomości po podziale wyniosła zatem 53.530 zł, tym samym wskazując na wzrost wartości tej nieruchomości. Wskazać należy, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, znak [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości skarżących oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości [...] na dwanaście działek ewidencyjnych posiadających numery [...]. Ustalając opłatę adiacencką w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji bazował na obowiązujących, w chwili podziału wyżej opisanej nieruchomości, przepisach uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2007 roku Nr VI/65/2007 W sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2007 r. Nr XII/105/07. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem a wartością, jaką nieruchomość ma po jej podziale. Organ stwierdzając wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału na mniejsze działki, ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 16.059 zł, stosując 30% stawkę opłaty do wzrostu wartości działki po podziale. Organ drugiej instancji dokonując własnej analizy zasadności i wysokości omawianej opłaty, potwierdził prawidłowość wyliczenia organu pierwszej instancji Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 155 i ust. 1 ustawy O gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust 1 rozporządzenia z dnia W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez dowolne przyjęcie, iż podejście porównawcze było właściwym sposobem określenia wartości nieruchomości, wobec której dokonano podziału i powstałych z podziału nieruchomości w sytuacji gdy przyjęta w sprawie metodyka szacowania wartości nieruchomości podlegającej podziału nie uwzględniała nieruchomości podobnych wobec niej. Rozważając zasadność podniesionego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy O gospodarce nieruchomościami, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca. Faktycznie rzeczoznawca w swoim opracowaniu na str. 14 i 15 ( pkt IV.1.3.) uzasadnił bardzo szczegółowo wybór podejścia, metody i techniki szacowania przedmiotowej nieruchomości. Odnośnie wyboru nieruchomości podobnych, rzeczoznawca wskazał, iż obszar analizowanego rynku nieruchomości objął miejscowości podmiejskie wokół miasta, poszukując nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (str. 8 pkt III.1.1), w takim obszarze znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 ustawy; zdaniem Sądu nieruchomość podobna nie oznacza nieruchomości identycznej. Nadto wskazał (str. 9 pkt III.1.2), że dla potrzeb operatu, z obszaru przyjętego rynku, wybrał zbiory reprezentatywne o znanych cechach transakcyjnych i zbliżonych do nieruchomości wycenianej. W operacie oddzielnie została przeprowadzona analiza nieruchomości przed jej podziałem jak również po podziale. W piśmie dnia [...] maja 2013 roku, odnosząc się do zarzutów odwołania, rzeczoznawca podał fakt ograniczonego rynku nieruchomości o powierzchni odpowiadającej działce [...], mianowicie stwierdził zaledwie kilka podobnych transakcji. Analiza rynku nieruchomości stała się dla rzeczoznawcy podstawą dla wyboru transakcji, a następnie określenia wartości nieruchomości co opisał na str. 15-28. W opracowaniu wskazano, że wartość wag wybranych cech rynkowych określono na podstawie danych z rynków rodzajowo podobnych wyprowadzonych z wcześniejszej części opracowania. Tak zatem rzeczoznawca w operacie wyjaśnił przyczyny wyboru podejścia i metody oraz wyboru transakcji, a także par porównawczych. W tym miejscu Sąd stwierdza, że, badając zarzuty skarżących, podważenie operatu szacunkowego jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych i uzasadnionych merytorycznie zasad wiedzy. Argumentacji takiej strona nie przedstawiła. Znajomość rynku nieruchomości, oraz transakcji takimi nieruchomościami w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego popytu oraz podaży stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca, zaś jej pełnomocnik dwukrotnie zapoznawała się z treścią operatu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Tym samym skarżący wielokrotnie mieli możliwość wniesienia uwag do sporządzonego operatu, z czego jednak nie skorzystali., zaś skarżąca po zapoznaniu się z operatem nie wniosła żadnych uwag, co potwierdza zapis protokołu z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Skarżący kwestionując poprzez sformułowanie racjonalnych i uzasadnionych merytorycznie zasad wiedzy treść operatu, powinni przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej dla wykazania, że na skutek podziału wartość nieruchomości nie wzrosła lub wzrosła lecz w mniejszej wysokości. Przeciwdowodu skarżący jednak nie przedstawili. W tym samym zakresie skarżący nie przedstawili dowodu w postaci wykazu innych działek, innych transakcji, które powinien rzeczoznawca uwzględnić. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazali takich wad operatu, które dyskwalifikowałyby ten dowód wzrosty wartości nieruchomości po podziale. Dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. , lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy O gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i naprowadzonych przez nią dowodów (np. w postaci kontrekspertyzy własnej, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. Jeśli jednak w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie O gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów - W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wtedy organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu, co do wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Skarżący podnieśli nadto zarzut naruszenia art. 138 § 1 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. oraz naruszenia art. 98a in fine i art. 147 ust. 1 ustawy O gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że administracyjny organ odwoławczy nie ma możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty pomimo złożenia wniosku na etapie postępowania odwoławczego. Stosownie do treści art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki zaś rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Decyzja rozstrzygająca w powyższym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ dokonuje wyboru jednego z dwóch dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań i nie ma obowiązku przyznania ulgi w uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują przesłanek, którymi powinien kierować się organ rozstrzygając kwestie rozłożenia na raty. W orzecznictwie przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a, co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1998 r., sygn. II SA 506/98, z 15 kwietnia 1999 r., sygn. II SA 303/99). O możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na 10 rocznych rat, stosownie do cytowanego art. 147, skarżąca została pouczona w dniu 17 kwietnia 2013 roku, co zapisano w protokole, oraz oboje skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Skarżący takiego wniosku jednak nie złożyli. Wniosek o rozłożenie opłaty na raty został przedstawiony dopiero w odwołaniu. Organ drugiej instancji zasadnie tego wniosku nie uwzględnił, skoro ustawa dozwala na zapłatę należności jedynie w 10 rocznych ratach. Jak powiedziano decyzja w tej kwestii ma charakter uznaniowy. Z tej racji wniosek powinien być należycie uzasadniony poprzez wskazanie wszelkich okoliczności istotnych dla jego oceny. Wniosek w takiej postaci powinien zostać złożony w takiej formie przede wszystkim skoro strona korzystała z kwalifikowanej pomocy prawnej. Tymczasem w uzasadnieniu odwołania brak jakiejkolwiek argumentacji dla wykazania zasadności takiego wniosku. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia w kontrolowanym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej, sporządzony został zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy O gospodarce nieruchomościami i przepisami cytowanego rozporządzenia, natomiast postępowania administracyjne wolne było od wad zaś decyzje odpowiadają prawu. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi okazały się chybione. Mając na uwadze powyższe rezultaty postępowania, Sąd, powołując się na przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.