I SA/Rz 698/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska SO. del. Jarosław Szaro Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki - oddala skargę - Zaskarżoną uchwałą Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła nieważność postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2012r., Nr [...] podjętą w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie gminy B. z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust.2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.). Jak wynika z treści uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej jak również z treści uchwały, której nieważność stwierdzono, Rada Miejska określając zasady przyznawania dotacji wskazała w §1 ust.2 tejże uchwały, że dotacje są przyznawane na każde dziecko objęte opieką zamieszkałe na terenie gminy B., w związku z czym w § 2 ust.4 pkt 3 zobowiązała podmioty prowadzące żłobki do dołączenia do wniosku oświadczenie rodziców lub opiekuna prawnego dotyczące miejsca płacenia podatku i w § 5 ust. 2 listy obecności dzieci z poprzedniego miesiąca podpisaną przez rodziców lub opiekunów prawnych. Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdzając nieważność wyżej wskazanych zapisów wskazała, że art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, regulujący kwestię przyznawania dotacji określa, że jest ona przyznawana na każde dziecko objęte opieką i nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków, w szczególności polegających na wyłączeniu dzieci mających miejsce zamieszkania poza terenem gminy B. Jak wskazano dalej użycie przez ustawodawcę zwrotu "każde" oznacza, że dotacja przysługuje na faktyczną(rzeczywistą) liczbę dzieci, nie jest zależna od częstotliwości uczęszczania dziecka do żłobka i nie ulega pomniejszeniu o kwoty przysługujące na każdy dzień nieobecności dziecka spowodowanej chorobą. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem gmina B. wniosła do tutejszego Sądu skargę. W skardze zarzuciła naruszenie swobody samorządów. Podkreśliła, że wprowadzając dotację zdecydowała się na konkretne obciążenie budżetu, kosztem innych wydatków, ale tylko dla tych, którzy są beneficjentami gminnego budżetu czyli mieszkańców. W ocenie gminy zastępowanie innego samorządu w realizacji jego fakultatywnego zadania byłoby sprzeczne z ustawą o finansach publicznych oraz ustawą o samorządzie gminnym, które dopuszczają taką możliwość tylko wtedy, gdy istnieją stosowne delegacje i procedury je poprzedzające (porozumienia, umowy, wspólne uchwały itp.). W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012, p.270 ) określanej dalej jako p.p.s.a., której art. 134 § 1 wskazuje, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do prawa. O ile gmina w B. stoi na stanowisku, że Rada Miejska w B. może sama zadecydować w formie uchwały tak o przyznaniu dotacji jak i określeniu dodatkowych warunków jej przyznania, o tyle organ nadzoru Regionalna Izba Obrachunkowa twierdzi, że obowiązujące w tym zakresie przepisy dają Radzie Miejskiej prawo jedynie do zadecydowania o przyznaniu dotacji i określeniu jej wysokości bez ustalania dodatkowych warunków. Gmina B. obronę swojego stanowiska opiera na treści art. 51 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591) statuującym samodzielność gminy w zakresie gospodarki finansowej, podczas gdy Regionalna Izba Obrachunkowa powołuje się na art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Wskazać należy, że oba przepisy będą stanowić podstawę rozstrzygnięcia ale tylko łączne ich czytanie pozwoli na odkodowania właściwej treści, pozwalając tym samym na określenie granic swobody gminy, co w ostatecznym rozrachunku wskaże na rację po stronie Regionalnej Izby Obrachunkowej. Zgodnie z art. 51 ustawy o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Z przepisu tego gmina wywodzi prawo do niczym nieskrępowanego dysponowania dochodami. Tymczasem samodzielność ta ograniczona jest ustawowo. Zarówno w judykaturze, jak i w literaturze przedmiotu zgodnie przyjęto, iż w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to na co zezwalają ustawy. (T. Dębowska-Romanowska: Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego, Warszawa 1995, str. 170 ). Zatem aby móc określić granice samodzielności należy odnieść je do obszaru działania i prawnych jego regulacji. Kwestie zasad organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 reguluje wspomniana już wcześniej ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat. Ustawa ta daje gminie prawo przyznawania dotacji celowych podmiotom prowadzącym żłobki. Zgodnie z art. 60 ust.1 cytowanej ustawy podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały – ust.2. Nie bez znaczenia dla interpretacji wyżej wymienionego przepisu oraz określenia granic kompetencyjnych gminy ma użyte przez ustawodawcę pojęcie "dotacji celowej". Dotacje celowe w świetle regulacji prawnej zawartej w art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483), obok dochodów własnych i subwencji ogólnych, dochodami jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc formę udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do zadań przypadających tym jednostkom. W aktualnym stanie prawnym wymieniona materia uregulowana została w kilku aktach rangi ustawowej; ustawie ustrojowej samorządu terytorialnego, ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. 157.1240 ) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie między innymi bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego - art.127 ust 1. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Wobec powyższego w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. W niniejszej sprawie dotacje zostały przeznaczone na realizację zadań własnych gminy w zakresie pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych – art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym, a także w świetle tego co wcześniej, stwierdzić należy, że wprowadzania przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne. Zwłaszcza jako takie należy ocenić ograniczenie polegające na przyznaniu dotacji jedynie na dzieci mające miejsce zamieszkania na terenie gminy i związane z tym dodatkowe warunki w postaci oświadczeń o miejscu płacenia podatku. Należy zauważyć, że wprowadzenie takiego ograniczenia pozostaje także w sprzeczności z wykładnią językową normy kompetencyjnej, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na "każde" dziecko podlegające opiece, bez względu, zatem, na miejsce zamieszkania. Nie można natomiast, jak chce tego gmina, rozszerzać kompetencji, per analogiam, na podstawie uprawnień wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572), które regulują system i procedurę rozliczeń pomiędzy samorządami, w przypadku uczęszczania do placówki przedszkolnej dziecka spoza gminy. Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jest ustawą kompletną i nie odsyła w zakresie nią nie uregulowanym do innych ustaw w tym do wspomnianej ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że brak jest podstaw do zastosowania na zasadzie analogii przepisów tej ustawy, a także domniemania, jak chciała tego gmina, że ustawodawca dał sygnał do finansowania jedynie własnych mieszkańców. Jako nielegalne ocenić należy również postanowienia uchwały dotyczące obowiązku złożenia listy obecności. Jak już wcześniej wskazano dotacja ta jest przyznawana na określony cel, tj. pomoc podmiotom prowadzącym żłobki i ma być przyznawana bez względu na liczbę podlegających opiece dzieci. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Miejska w B. wprowadzając w uchwale dodatkowe warunki przyznawania dotacji, tj., miejsce zamieszkania dzieci na terenie gminy B., obowiązek złożenia oświadczenia o miejscu płaceniu podatku, czy też dostarczania listy obecności wykroczyła poza zakres kompetencji przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat i nie może w związku z tym zasłaniać się samodzielnością jaka wynika z art. 51 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie prawa i skutkować musi, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Podsumowując Sąd pragnie wskazać na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu rozstrzygający podobny problem. Oceniając ważność uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki, Sąd wskazał, za organem nadzoru, że uchwała w zakresie uzależniającym przyznanie dotacji od faktu zatrudnienia rodziców pozostaje w sprzeczności z art. 60 ust.1 ustawy o opiece nad dziećmi wieku do lat 3. W uzasadnieniu wskazał, że uzależnienie udzielenia dotacji od spełnienia kryterium podmiotowego ustalonego przez Radę, narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji), zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Sąd ten nie podzielił również argumentów, że tego rodzaju zapis służyć miał zachęcaniu i ułatwianiu aktywności niepracujących rodziców którzy w wyniku oddania dziecka pod opiekę, mogliby podjąć prace zawodową. ( wyrok z dnia 13 października 2011r., sygn. akt I SA/Po 613/11). Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.