I SA/Wa 1436/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. Tym ostatnim orzeczeniem ustalone zostało odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], z obr. [...], o pow. [...]m2, zajętą pod drogę publiczną. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. [...] w W. - oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...]m2. Decyzją z dnia [...]lipca 2012 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. G. z dnia 22 grudnia 2005 r. ustalił za opisaną wyżej nieruchomość odszkodowanie w wysokości [...] zł i przyznał je za udział [...] części na rzecz K. G. w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie w części dotyczącej należnej, a nieprzyznanej części odszkodowania, za pozostały udział – [...] części wniósł K. G. Skarżący wniósł o ustalenie odszkodowania za całą przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, że warunkiem przyznania odszkodowania na podstawie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej wydanej przez właściwego wojewodę. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił jedynie K. G. Przy czym jak wynika z księgi wieczystej właścicielami nieruchomości położonej w W. – W. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 byli P. oraz S. małż. K. (na zasadach wspólności ustawowej) do [...] części i K. G. do [...] części. Następnie warunkową umową sprzedaży z dnia [...]marca 1994 r. - zawartą w formie aktu notarialnego – P. oraz S. małż. K. sprzedali K. G. pozostały udział – [...] części w ww. nieruchomości. Umowa ta została zawarta pod warunkiem, że M. C. nie wykona prawa pierwokupu. Dopiero w dniu [...] września 2006 r. umową przeniesienia własności K. G., działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz P. K. (na podstawie pełnomocnictwa z dnia 10 marca 1994 r. rep. A nr [...]) oświadczył, że ziścił się warunek zawieszający skutek rzeczowy warunkowej umowy sprzedaży i wobec powyższego nie ma przeszkód do zawarcia umowy rzeczowej na niezwłoczne przejście własności udziału [...] części w nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] z P. i S. małż. K. na K. G. Wobec powyższego organ uznał, że składając wniosek w dniu 22 grudnia 2005 r. K. G. był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz za udział [...] części nieruchomości, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał mu odszkodowanie za udział [...] części. Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z ustaleniem odszkodowania wskazał, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W prowadzonym przed Prezydentem W. postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy w dniu [...] października 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną określona została w wysokości [...] zł. Następnie w dniu 19 marca 2013 r. – w związku z brakiem możliwości objęcia poprzedniego operatu klauzulą aktualności – biegła przedłożyła do organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] marca 2013 r. Określił on wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wojewoda wskazał, że ze względu na fakt, iż określona wartość przedmiotowej nieruchomości jest tożsama z operatem z dnia [...] października 2011 r., a skarżący jej nie kwestionował, organ odwoławczy odstąpił od przeprowadzania rozprawy administracyjnej. W operacie z dnia [...] marca 2013 r. biegła zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Badaniem objęła rynek lokalny nieruchomości (dzielnica [...]), przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg objętych transakcjami sprzedaży, w okresie czerwiec 2011 r. - czerwiec 2012 r. Ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 4 transakcji reprezentatywnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, uzbrojenia terenu, kategorii drogi, funkcji gruntów przyległych. Ostatecznie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech, wpływających na wartość nieruchomości wycenianej, zestawieniu cech nieruchomości przyjętych do porównań, wartość prawa własności nieruchomości wyszacowała na kwotę [...] zł. Przyjęła przy tym stan na dzień [...] października 1998 r. i poziom cen na dzień sporządzenia operatu. Wojewoda uznał zatem, że powyższa opinia mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zastosowano w niej właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest ona spójna, właściwie uzasadniona, a przyjęte w niej daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Dokonana analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe. Organ odwoławczy dodał, że ze względu na fakt, iż umowa przeniesienia własności [...] części przedmiotowej działki została zawarta w dniu [...]września 2006 r., to K. G. w dniu 31 grudnia 2005 r. był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz za udział 1/2 części nieruchomości. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. w części w jakiej utrzymuje ona w mocy ww. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r., odnośnie należnej, a nieprzyznanej kwoty [...] zł z tytułu odszkodowania za pozostały udział we własności przedmiotowego gruntu, który - według stanu na dzień 31 grudnia 2005 r. - przypadał S. i P. małż. K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. pomimo jej sprzeczności z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., art. 10 kpa, art. 61 § 4 kpa, art. 7 kpa oraz 9 kpa; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, wyrażające się w nierozpoznaniu przez organ odwoławczy zarzutów stawianych w odwołaniu i nieprzeprowadzenie wskazanych tam czynności (wezwanie P. i S. małżonków K. do wyjaśnień co do zakresu pełnomocnictwa); 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za cześć nieruchomości przejętej pod drogę, złożony przez współwłaściciela, dotyczy tylko jego udziału, przy czym niezłożenie wniosku co do pozostałego udziału przez drugiego współwłaściciela w ustawowym terminie powoduje wygaśnięcie jego prawa; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa i art. 61 § 4 kpa, wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania bez udziału P. i S. małżonków K., którzy według stanu na dzień 31 grudnia 2005 r. byli współwłaścicieli nieruchomości przejętej pod drogę, w tym niezawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu; 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa. wyrażające się w nieuwzględnienieniu faktu umocowania skarżącego do działania w imieniu P. i S. małżonków K. w zakresie przeniesienia prawa własności im przysługującego jak i wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących tego prawa, w tym do dochodzenia i odbioru odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną; 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 kpa, wyrażające się w nieudzieleniu przez organ wystarczających informacji, pomimo prezentowanego stanowiska i dokumentów, że działanie skarżącego nie doprowadzi do przyznania skarżącemu całego odszkodowania za zajętą nieruchomość. W związku z powyższymi zarzutami K. G. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że decyzja Wojewody [...] powiela błędy orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z uchybieniem, dotyczącym przyjęcia, że przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze nie dotyczy interesu P. i S. małżonków K. Byli oni w dniu [...] grudnia 2005 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania dotyczył całej zajętej części nieruchomości. Skarżący złożył go w imieniu własnym, bowiem, na mocy aktów notarialnych (warunkowej umowy sprzedaży i pełnomocnictwa), był współwłaścicielem, zarządzał cała nieruchomością i na chwilę złożenia wniosku był już uprawniony do całości. Organ powinien przyznać odszkodowanie wszystkim do tego uprawnionym niezależnie od tego, że nie złożyli oni wniosku. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 453/10. Przy czym skoro organ wątpił w tytuł prawny skarżącego do całości, to winien wezwać do udziału małżonków [...], ewentualnie wyjaśnić zakres umocowania. Skarżący podniósł, że Wojewoda [...] błędnie rozstrzygał sprawę w całości, w sytuacji gdy odwołanie dotyczyło tylko nieprzyznanej części odszkodowania. W odpowiedzi ma skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w dniu 31 grudnia 2005 r. skarżący był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz za udział w ½ części nieruchomości. Bezsporne w sprawie niniejszej jest, iż w dacie składania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania (22 grudnia 2005 roku) skarżący nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości, lecz przysługiwała mu własność udziału w [...] części nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych i co potwierdza skarżący w treści skargi - umowę rzeczową przenoszącą na skarżącego własność udziału [...] części nieruchomości skarżący zawarł dopiero w dniu [...] września 2006 roku. Z akt sprawy ponadto wynika, iż pozostali współwłaściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie ustawowym tj. do dnia [...] grudnia 2005 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Nie ulega wątpliwości, iż wygaśnięcie roszczenia oznacza, że strona nie może skutecznie dochodzić przedmiotowego roszczenia. Organ nie jest uprawniony do ustalania i wypłaty odszkodowania z urzędu. Postępowanie w tym zakresie jest bowiem z mocy przepisów ustawowych prowadzone wyłącznie na wniosek strony. Z powyższego wynika, iż postępowanie odszkodowawcze prowadzone na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wymaga złożenia przez osobę uprawnioną odpowiedniego wniosku. Postępowanie to wszczynane jest bowiem jedynie na wniosek właściciela nieruchomości i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Przy czym, w ocenie Sądu, współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym jest własność nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Roszczenie o odszkodowanie jest natomiast prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Ponadto, wobec tego, że przedmiot współwłasności przestawał istnieć z dniem 1 stycznia 1999 r., nie można tutaj mówić o czynnościach zachowawczych współwłaściciela (art. 209 Kodeksu cywilnego). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli o ustalenie i wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa współwłasności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., I SA/Wa 131/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 511/12). Przenosząc powyższe na grunt art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela nieruchomości jest sprawą odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc, każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Nie jest natomiast stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu wszczętym i prowadzonym z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. Skoro roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności, to ocena w zakresie spełniania przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, w tym również w zakresie złożenia wniosku w terminie, badana jest odrębnie w odniesieniu do każdego wnioskodawcy. Gdyby nawet prowadzone było jedno postępowanie administracyjne, na skutek wniosków kilku dawnych współwłaścicieli, to ocena spełnienia przesłanek ustawowych do ustalenia i wypłaty odszkodowania dokonywana winna być odrębnie w stosunku do każdego z dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Jak już wskazano powyżej, wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego. Na gruncie kpa, wszczęcie postępowania administracyjnego - które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek - wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi zaś rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu orzekającego, w ustawie z dnia 13 października 1998 r. brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych współwłaścicieli. Brak jest również przepisu, z którego wynikałoby, że wszczęcie postępowania przez jednego ze współwłaścicieli skutkuje obowiązkiem organu zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu również pozostałym współwłaścicielom nieruchomości, niezależnie od tego czy złożyli oni odpowiedni wniosek. Wręcz przeciwnie, ratio legis omawianej regulacji ma na celu ułatwienie uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli, bez potrzeby ustalania w postępowaniu wszczętym na wniosek jednego ze współwłaścicieli pozostałych współwłaścicieli i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika bowiem, że każdy współwłaściciel, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać odszkodowanie w zależności od przysługującego mu prawa, czy udziału w tym prawie, niezależnie od tego, co postanowią pozostali współwłaściciele. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie każdy ze współwłaścicieli - aby uzyskać odszkodowanie za przysługujące mu prawo własności - powinien wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, Sprawy te mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 k.p.a. Sąd nie podziela poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytaczanym w skardze uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 453/10. W świetle powyższego, za niezasadne uznać należy podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 10 i art. 61 § 4 kpa. W ocenie Sądu, w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stan faktyczny ustaliły prawidłowo, a następnie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy. Oceny dokonały zaś na podstawie całokształtu tego materiału, jak wymaga przepis art. 80 k.p.a. Nie można również czynić organom zarzutu naruszenia art. 9 kpa. Z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania Prezydent W. informował skarżącego, że w związku z przedstawionym stanem prawnym odszkodowanie przysługuje mu w ½ części, z czym skarżący się nie zgodził i oświadczył, że kwestię tę postara się wyjaśnić z notariuszem (vide: ustalenia rozprawy administracyjnej zawarte w protokole z dnia 12.12.2011 r., k. 109 akt administracyjnych). Ponadto, Sąd orzekający w sprawie nie podziela stanowiska skarżącego, iż złożony przez niego wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania dotyczył całej części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gdyż do złożenia takiego wniosku uprawniało go pełnomocnictwo udzielone mu przez pozostałych współwłaścicieli aktem notarialnym z dnia [...] marca 1994 roku. Z analizy ww. pełnomocnictwa wynika, iż jego zakresem objęte były wyłącznie czynności mające na celu realizację skutków rzeczowych przejścia własności działki na nabywcę po ziszczeniu się warunku zawieszającego (udzielenie bezwarunkowej zgody na niezwłoczne przejście własności działki po ziszczeniu się warunku zawieszającego, złożenie, w związku z tym, wniosków wieczystoksięgowych oraz podpisanie aktu notarialnego). Nie były nim natomiast objęte czynności mające na celu realizację prawa majątkowego jakim jest prawo do odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.