II GSK 1737/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 443/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 443/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. oddalił skargę J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 kwietnia 2012 r. nr 57/2012, odmawiającą umorzenia części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia faktyczne: J. K., zwany dalej "skarżącym", pismem z 28 grudnia 2012 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie części zaległych należności składkowych na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, obejmujących 70% zadłużenia wnioskodawcy. Wniosek uzasadnił utratą płynności finansowej spowodowaną wprowadzeniem dla obywateli Ukrainy obowiązku wizowego przy wjeździe na terytorium Polski, co spowodowało utratę nabywców towarów produkowanych przez wnioskodawcę i w konsekwencji ograniczenie rynków zbytu. Dodatkowo w wyniku lokalnych podtopień w 2007 r. oraz pożaru skarżący poniósł znaczne straty finansowe. Sytuację materialną wnioskodawcy pogorszył wypadek przy pracy, wskutek czego doznał urazu prawej ręki, której operacja a następnie rehabilitacja uniemożliwiła wykonywanie działalności gospodarczej. W celu poprawienia sytuacji majątkowej skarżący podjął starania wynajęcia posiadanych powierzchni magazynowych. Według skarżącego umowa przedwstępna najmu lokalu użytkowego nie może być zrealizowana z uwagi na toczące się postępowanie przed ZUS-em w niniejszej sprawie. Podając aktualne źródło utrzymania skarżący wskazał wynagrodzenie za pracę żony. Ostateczną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 kwietnia 2012 r. nr utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z 1 marca 2012 r., odmawiającą skarżącemu umorzenia wymienionych we wniosku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (18.977,36 zł), ubezpieczenia zdrowotne (6.939,83 zł) oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (2.111,91 zł). Organ przeprowadził analizę sytuacji majątkowej skarżącego w świetle przesłanek umorzenia zaległości składkowych określonych w art. 28 ust. 1 oraz art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. dalej u.s.u.s.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm., dalej rozporządzenie). Zdaniem ZUS w sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż należności wnioskodawcy są zabezpieczone hipoteką na nieruchomości i w związku z tym ich zaspokojenie może nastąpić w trybie postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu sytuacja materialna skarżącego jest wprawdzie trudna, nie mniej zapłata przez skarżącego należności z tytułu składek nie pozbawia skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Trudności i przeszkody, na które powoływał się skarżący uzasadniając wniosek o umorzenie części należności składkowych, mają charakter przejściowy. Po podjęciu przez niego działalności zarobkowej pozwolą na spłatę omawianego zadłużenia. Jak podniósł organ, decyzja w sprawie umorzenia zaległości z tytułu ubezpieczeń społecznych ma charakter uznaniowy, tym samym zaistnienie przesłanek umorzenia należności określonych w powołanych przepisach ustawy nie nakazuje organowi wydania korzystnej decyzji dla zobowiązanego decyzji, lecz jedynie "umożliwia w ramach uznania administracyjnego" podjęcie korzystnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, gdy akta sprawy uzasadniają celowość umorzenia i nie jest to sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. Rozpoznając skargę skarżącego na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego. Zaakceptował stanowisko organu, że stan zdrowia skarżącego, uniemożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej, ma charakter przejściowy i prognozuje podjęcie tej działalności w niedalekiej przyszłości. Ponadto posiadane przez skarżącego nieruchomości są w stanie wygenerować zysk z najmu lub dzierżawy, co pozwoli uregulować omawiane zobowiązania. Toteż, po stronie skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Prawidłowo też organ przeprowadził postępowanie co do braku podstaw umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia. Wprawdzie sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednakże opłacenie wymaganych składek nie pozbawia skarżącego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Sąd zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w kwestii umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 wskazał na konieczność uwzględnienia przez ZUS przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć dwóch istotnych kryteriów tj. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegającego na zapewnieniu stabilności finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, a także przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., przez odmowę umorzenia wnioskowanych składek względami uznaniowego charakteru takiej decyzji podczas gdy: • sytuacja materialna i rodzinna skarżącego jest bardzo trudna, gdyż uległ on dwukrotnym wypadkom, co uniemożliwia mu prowadzenie działalności, pozostając na utrzymaniu żony, która otrzymuje najniższe wynagrodzenie, przebywając ostatnio na zwolnieniu chorobowym, • skarżący miał wielu kontrahentów z Ukrainy i z chwilą wejścia Polski do Układu z Schengen i koniecznością uzyskania przez obywateli Ukrainy wiz utracił on tych kontrahentów, • skarżący miał duże straty finansowe, gdyż nie mógł sprzedać towarów, które miał eksportować na Ukrainę, a w 2007 r. wylała rzeka Jasieńka, która podpiła składowany towar, a na dodatek tego zaistniał pożar, co spowodowało znaczne straty materialne, • umorzenie składek jest uznaniowe, ale niemniej jednak decyzja w tym zakresie podlega kontroli’ • organ, stosując zasadę zaufania obywateli do organów państwa i dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, powinien podjąć inicjatywę dowodową w zakresie faktów jakie skarżący zgłosił w piśmie wszczynającym postępowanie i w odwołaniu, celem sprawdzenia zasadności wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z wyjątkiem okoliczności wymienionych w § 2 tego przepisu stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności postępowania, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek mogąca prowadzić do nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej przepisów, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd w kontrolowanym wyroku, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej skarżący sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust.3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.s.a., skarżący nie wskazał na czym polegało uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Skarżący nie sprecyzował czy przepisy prawa materialnego zostały naruszone poprzez ich błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, zarzut błędnej wykładni prawa materialnego sprowadza się do niewłaściwego zrozumienia treści lub znaczenia przepisu prawnego, wadliwej interpretacji, niezrozumienia intencji ustawodawcy. Formułując zarzut błędnej wykładni należy wskazać, na czym polegało niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu. Jednakże, o czym była już mowa, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano postaci zarzuconego naruszenia prawa materialnego, jak również nie wskazano na czym miałoby to polegać. Ponadto, co należy podkreślić, zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności jego niewłaściwego zastosowania, nie może sprowadzać się do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, gdyż ta kwestia przynależy do przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia prawa materialnego. Natomiast, jak można rozumieć intencje skargi kasacyjnej, jej autor stawia w swej istocie zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanowiska organu, iż przedłożone przez skarżącego dowody nie udowadniają przesłanek wskazanych w hipotezach przepisów prawa materialnego, na które powołano się w skardze kasacyjnej. Jednakże, mając na uwadze przepis art. 183 § 1 w związku z art. 176 p.p.s.a., dla rozpoznania tak postawionego zarzutu skarga kasacyjna powinna była, a czego nie uczyniła, podnieść zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej art. 7 i art. 8 k.p.a. Naruszenie tych przepisów, w ocenie skargi kasacyjnej, sprowadzało się do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organu w kwestii braku przesłanek dla umorzenia należności skarżącego na ubezpieczenia społeczne zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a w szczególności, że obowiązek dowodzenia tych przesłanek obciążał skarżącego. W myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mająca zastosowanie do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, jest zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym, co wymaga podkreślenia, dokonuje się tego na gruncie regulacji konkretnych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Trudno byłoby przyjąć, jak to wywodzi skarga kasacyjna, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych ZUS na podstawie przepisów 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 powołanego rozporządzenia organ był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych przesłanek. W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne to znaczy, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2410/11). W związku z tym chybione są zarzuty skarżącego, że organ zobligowany był uzupełnić z własnej inicjatywy materiał dowodowy, m.in. o dowód z pożaru lub podtopienia magazynu skarżącego, czy też zbadać skutki ekonomiczne dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej wynikające z wejścia Polski do strefy Schengen. W sytuacji gdy skarżący nie złożył do akt sprawy dowodów (dokumentów) potwierdzających zaistnienie tych okoliczności, Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji miał podstawy uznać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za kompletny. Ponadto, organ na podstawie podanych przez skarżącego faktów i dowodów prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, a w szczególności sytuację finansową skarżącego, będącą podstawowym kryterium wydania decyzji o umorzeniu składek. W szczególności, dysponując oświadczeniem majątkowym wnioskodawcy, zaświadczeniem lekarskim dotyczącym urazu ręki oraz kopią umowy przedwstępnej najmu lokalu użytkowego należącego do skarżącego, organ niewadliwie ustalił, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo to skontrolował, że zaprzestanie działalności gospodarczej skarżącego ma jedynie charakter przejściowy, wobec czego nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności względem ZUS, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, rozważyli również kwestię słusznego interesu, nie tylko zresztą skarżącego, ale także słusznego interesu obywateli, czyli interesu pozostałych ubezpieczonych, co ma istotne znaczenie w przypadku podejmowania decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Nie można więc się zgodzić ze skarżącym, aby zaskarżona decyzja, odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącego, została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 k.p.a. W sprawie brak jest również podstaw dla postawienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarga kasacyjna w realiach rozpoznawanej sprawy nie wykazała na czym miało polegać naruszenie przez organ wspomnianej ogólnej zasady postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.