II OSK 2132/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C., K. I., T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 293/12 w sprawie ze skargi R. C., K. I., T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z [...] grudnia 2011r. znak [...] 3 zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz R. C., K. I., T. W. 1300 (tysiąc trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 293/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę R. C., K. I., T. W. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Starosta Powiatu G., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu zgłoszenia K. I., R. C. oraz T. W. z dnia 16 listopada 2011 r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania obudów studni o wydajności 5 m³ na dobę i głębokości do 30 m w miejscowości R. gm. T., na działkach o numerach geodezyjnych [...],[...] i [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że dla obszaru w granicach, którego znajdują się działki nr [...], [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwany dalej "planem miejscowym". Zdaniem Starosty wykonanie przedmiotowych obiektów narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wprowadzonego nakazu zaopatrzenia nieruchomości z całego obszaru opracowania w wodę z ujęć komunalnych. Starosta wyjaśnił również, że dołączone do zgłoszenia dokumenty świadczące o braku możliwości przyłączenia ww. działek do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, nie wykluczają stosowania zapisów planu miejscowego. Nadto dodał, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji T. Spółka z o.o. nie widzi przeszkód w budowie tych sieci ze środków własnych właścicieli działek. Oznacza to, że jest możliwość przyłączenia ww. działek do właściwych sieci, tyle że ze środków własnych zainteresowanych. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. I., R. C. oraz T. W.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z treści § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego wynika, że dla całego obszaru objętego planem w § 8 ustalone zostały zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Natomiast z treści § 5 ust. 1 pkt 1 wynika, że ustalone zostały zasady ochrony środowiska poprzez realizację i rozbudowę systemu gospodarki wodno-ściekowej o wysokim stopniu sprawności, działającej w ramach rozwiązań systemowych gminy. W ocenie organu odwoławczego zapisy planu miejscowego przewidują możliwość zaopatrzenia w wodę terenów objętych miejscowym planem (m.in. działek wskazanych w zgłoszeniu z dnia 16 listopada 2011 r.), z ujęcia komunalnego w Mrzeżynie, a jedynymi możliwymi odstępstwami są wymienione w § 8 pkt 6 i 7 planu miejscowego sytuacje dotyczące korzystania ze studni. Plan miejscowy zawiera normy jednoznacznie regulujące zaopatrzenie w wodę, nie przewidując tzw. regulacji tymczasowych umożliwiających odstępstwo od ustaleń, poza ww. sytuacjami. Dalej Wojewoda podał, że załączone przez inwestorów pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji T. Sp. z o.o. (znak: [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) wskazuje, że na wysokości działki nr [...] (jednej z działek objętych zgłoszeniem) brak jest rozdzielczej sieci wodociągów i sieci kanalizacyjnej, do której można byłoby przyłączyć przedmiotową nieruchomość. Jednakże w piśmie tym wskazano na możliwość dostawy wody i odprowadzania ścieków poprzez zaprojektowanie i wykonanie sieci wodociągowej, przyłącza wodociągowego, sieci kanalizacji sanitarnej, przepompowni wewnętrznej. Istnieje w związku z tym możliwość przyłączenia przedmiotowych działek do sieci wodnej i kanalizacji sanitarnej. W tej sytuacji Wojewoda nie zgodził się z zarzutami inwestorów, jakoby wydany przez Starostę G. sprzeciw z dnia [...] grudnia 2011 r. mógł doprowadzić do pozbawienia inwestorów możliwości korzystania z nieruchomości w sposób przewidziany w planie. Odnosząc się do zarzutu odwołania, przyjęcia przez Starostę G. zgłoszenia z lipca 2011 r., Wojewoda wyjaśnił, że zgłoszenie to dotyczy innej nieruchomości, objętej zapisami odrębnego planu miejscowego i nie może stanowić wykładni w rozpatrywanej sprawie. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. I., R. C. oraz T. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zamierzona przez skarżących budowa studni narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli w niniejszej sprawie oraz art. 11 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności związanych z brakiem sprzeciwu względem budowy studni u innego mieszkańca tej samej miejscowości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 293/12, oddalając skargę przywołał treść § 8 oraz ustaleń szczegółowych dla terenu o symbolu 111 MP. Sąd wskazał, że z zapisów planu miejscowego wynika, że infrastruktura techniczna dla obsługi mających powstać pensjonatów waz z funkcją mieszkalną, odbywać się będzie poprzez projektowane uzbrojenie terenu z przyległych dróg. Ustalenia planu nie dopuszczają żadnych odstępstw od tego wymogu, ani rozwiązań tymczasowych. Tymczasem planowana przez skarżących inwestycja, wbrew temu co wynika z ustaleń planu miejscowego, przewiduje pobór wody z ujęcia wód podziemnych, a nie z sieci wodociągowej. W ocenie Sądu I instancji organy w sposób prawidłowy uznały, że planowane przez skarżących roboty budowlane polegające na wykonaniu obudów studni o wydajności 5 m³ na dobę i głębokości do 30 m, naruszają ustalenia § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości R. od M. do granicy portu w D. dotyczące infrastruktury technicznej. Sąd wskazał, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 28/09, na który skarżący powołują się w treści skargi. Zdaniem Sąd organy dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 11 K.p.a., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 36 i art. 124 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) są chybione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli K. I., R. C. oraz T. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie zwrotu skarżącym kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi podczas gdy zaskarżona decyzja narusza art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien zostać zastosowany, ponieważ w niniejszej sprawie zgłoszenie skarżących nie naruszało postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w związku z jego treścią nie zachodzi potrzeba dokonania interpretacji przepisów Konstytucji, - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji wziął pod uwagę wyłącznie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, którym mógł stanowić podstawę do sformułowania określonej oceny merytorycznej, która w niniejszej sprawie sprowadzała się do dokonania odpowiedniej wykładni postanowień planu miejscowego. Z tego względu należało przejść do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią doskonały przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze – wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie – co najistotniejsze w niniejszej sprawie, być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane. Ich obowiązywanie nie może być zależne od interpretacji organu administracji, a z takim wadliwym działaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że choć w ramach władztwa planistycznego gminy mieści się uprawnienie do stanowienia określonych nakazów wynikających z przepisów prawa, jednak to na organie stanowiącym gminy ciąży obowiązek wyraźnego sformułowania zakazu. W niniejszej sprawie takiego wyraźnego zakazu dotyczącego budowy studni postanowienia planu nie przewidują. Odnosząc się do postanowień szczegółowych planu miejscowego dla terenu o symbolu 111 MP wskazania wymaga, że plan ten nie przewiduje ustaleń w zakresie ochrony środowiska, które z reguły wiążą się przecież z wprowadzeniem zakazów zabudowy z uwagi na potrzebę ochrony środowiska. W postanowieniach ogólnych planu miejscowego, tj. w § 5 ust. 1 pkt 1 mówi się o realizacji i rozbudowie systemu gospodarki wodno-ściekowej o wysokim stopniu sprawności, działającej w ramach rozwiązań systemowych gminy. Jak wynika zaś z oświadczenia Zakładu Wodociągów i Kanalizacji T. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2011 r., wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodnych nie przewiduje budowy sieci wodociągowej, do której można byłoby przyłączyć nieruchomość inwestorów w niniejszej sprawie. Oznacza to, że w związku z § 8 planu miejscowego nie można wywieść, że dla planowanej inwestycji zachodzi wymóg "zaopatrzenia w wodę z ujęcia komunalnego w M.". Skoro plan miejscowy jednoznacznie wskazuje, że m.in. sieć wodociągowa ma działać w ramach rozwiązań systemowych gminy, a jak wynika z akt sprawy obowiązujący plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodnych takich rozwiązań nie przewiduje w stosunku do nieruchomości inwestorów, to z postanowień planu miejscowego w żaden sposób nie można wywieść istniejącego zakazu zaopatrzenia nieruchomości z ujęcia przydomowego lub warunku planu nakazującego zaopatrzenie nieruchomości w wodę z sieci miejskiej. W niniejszej sprawie o takim wymogu lub zakazie można by mówić, w sytuacji gdy gmina umożliwiłaby jego spełnienie poprzez umieszczenie sieci wodociągowej w planie rozwoju i jej realizacji, co de facto dałoby inwestorom możliwość przyłączenia ich nieruchomości do takiej sieci. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że interpretacja planu miejscowego zastosowana przez organy obu instancji i zaaprobowana przez Sąd I instancji prowadzi do sprzeczności między brzmieniem § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, a § 8 tegoż planu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że interpretacja planu miejscowego zastosowana w niniejszej sprawie narusza bezwzględnie i powszechnie obowiązujący przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym w razie braku warunków przyłącza sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Z powyższego wynika, że obowiązujące przepisy powszechnie obowiązującego prawa wespół z postanowieniami planu miejscowego nie określają bezwzględnego nakazu zaopatrzenia budynku w wodę z sieci miejskiej, jak i zakazu budowy studni. Z tego względu strona skarżąca kasacyjnie trafnie podniosła zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz właściwa interpretacja ustaleń planu miejscowego – nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia, że roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a.