VII SA/Wa 2031/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] wydanym [...] lipca 2013 r. na podstawie art 138 §3 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] nakazującą T. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego, murowanego, parterowego z poddaszem użytkowym o dachu dwuspadowym krytym blachą o wymiarach zewnętrznych 13,20 x 6,65 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] , gmina [...]. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie decyzja objęta wnioskiem była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem wydanym dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Rz 198/06 oddalił skargę. Organ podniósł nadto, że zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz.270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te nie podniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ww ustawy Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach. Stosownie do przepisu art.170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 270) orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wskazał, że zgodnie z uchwałą z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 157 § 3 kpa) wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zauważył, że na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2011 r. Nr 6, poz. 18) przepis 157 § 3 kpa został uchylony, a jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61 a § 1 kpa. W związku z powyższym wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn.akt IISA/Rz 198/06 oddalający skargę T. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], bowiem jak przesądził Sąd decyzja objęta skargą w dacie jej wydania nie była dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ podkreślił, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd ( oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Wobec tego wg. organu należy utrzymać w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...]odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca podała, że uzyskała już decyzję o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji a więc możliwa jest jej legalizacja. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz.U z 2012 r. poz.270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższą regulację należy uznać, iż skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie wydane [...] czerwca 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego postanowienia jest art. 61a § 1 kpa, z treści którego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym ( podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IVSA/Po 332/12 – opubl. LEX nr 1216728) W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją wydaną [...] lipca 2005 r. nakazał T.D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego, murowanego, parterowego, z poddaszem użytkowym, o dachu dwuspadowym krytym blachą o wymiarach zewnętrznych 13, 20 x 6,65 m. zlokalizowanego na działce nr ew [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] . Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydaną dnia [...] stycznia 2006 r. Skarga wniesiona na te decyzję przez T. D. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wydanym dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie o sygn. akt IISA/Rz 198/06. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organu a zatem że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. I tak prawidłowo organ przywołał treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, która miała na celu uporządkowanie rozbieżnego tym zakresie orzecznictwa sądowo administracyjnego. I tak w konsekwencji NSA stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ( art. 157 §3 kpa) wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § kpa. Analiza uzasadnienia tej uchwały prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. W tym miejscu należy podkreślić również, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również ( a nawet przede wszystkim) w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa ( w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały ( nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ww ustawy, który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także – w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, która stanowi integralna część jej sentencji. NSA wskazał, że (...) Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności jakie nie były objęte orzeczeniem sądu ( na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną ) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. A zatem NSA w cyt. uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organ – po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności ( lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty. Analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007 r. wskazuje, że kwestie podnoszone przez skarżącą we wniosku wszczęcie postępowania nadzorczego były oceniane przez sąd. Reasumując, skoro sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.