I SA/Wa 2808/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającą przyznania J. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad jego siostrą E. W. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) wskazało na następujący stan sprawy. J. W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą E. W., urodzoną [...] lipca 1963 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że matka J. W. zmarła w dniu [...] grudnia 2007 r., ojciec J. W. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt [...], został bez swojej zgody umieszczony w szpitalu psychiatrycznym, gdzie nadal przebywa i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie jest pozbawiony władzy rodzicielskiej nad swoją córką E. W. Ponadto organ ustalił, że J. W. został ustanowiony opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry E. W. zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...]. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], stwierdzono u E. W. znaczny stopień niepełnosprawności i orzeczenie to wydano na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 czerwca 2011 r. Ze świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynika, że J. W. był zatrudniony w okresie od [...] września 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. w wymiarze 5/18 etatu w charakterze nauczyciela. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło wraz z upływem czasu, na który została zawarta. Ze świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że J. W. był zatrudniony w okresie od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. w wymiarze 9/18 etatu w charakterze nauczyciela, a rozwiązanie umowy nastąpiło wraz z upływem czasu, na który została zawarta. Ze świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że J. W. był zatrudniony w okresie od [...] września 2007 do [...] sierpnia 2008 r. w wymiarze 9/18 etatu w charakterze nauczyciela, a rozwiązanie umowy nastąpiło wraz z upływem czasu, na który została zawarta. Z zaświadczenia z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że J. W. odbył staż na stanowisku opiekuna świetlicy w okresie od [...] września 2010 r. do [...] maja 2011 r. Z decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w L. wynika, że J. W. utracił z dniem [...] czerwca 2011 r. status osoby bezrobotnej, a w okresie od 16 czerwca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. J. W. był uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego mu w związku z opieką sprawowaną wobec siostry E. W. Z akt sprawy wynika także, że nie ma innych osób mogących sprawować opiekę nad E. W. Organ ustalił również, że dochód rodziny w kwocie [...] zł na jednego członka rodziny uprawnia wnioskodawcę do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W dniu 31 lipca 2013 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z siostrą. Ponadto ustalono, że E. W. wymaga całodobowej opieki osób trzecich, a opiekę tą w sposób prawidłowy sprawuje jej brat J. W., z którego to powodu nie może podjąć zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. odmówił J. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odmawiając przyznania świadczenia organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej również: u.ś.r. Mianowicie ojciec E. W. został umieszczony w Szpitalu Psychiatrycznym, ale nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. wskazując, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] wynika, iż został ustanowiony opiekunem prawnym siostry E. W.. Podkreślił, że do czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne, co wiązało się z wyrejestrowaniem z Powiatowego Urzędu Pracy. Wskazał, że faktycznie opiekuje się siostrą od 2000 r., ponieważ siostrą nigdy nie interesował się ojciec, a matka sama wymagała opieki. Obecnie matka nie żyje, a ojciec przebywa w Szpitalu Psychiatrycznym oddalonym od nich o około 300 km. Podkreślił, że choroba ojca nie rokuje poprawy i nie mieszka on z nimi od 1986 r. tj. od rozwodu rodziców. Zaznaczył, że jest jedynym bliskim siostry, który może się nią zająć, w związku z czym nadal nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając powyższe odwołanie stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z dniem 1 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012., poz. 1548). Zmiana ta, zdaniem Kolegium, doprecyzowała przesłanki, w jakich osobom innym niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą niepełnosprawną, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługiwać będzie świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że J. W. nie spełnił przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r., wskazując jednocześnie, że pozostałe przesłanki wynikające ze znowelizowanej ustawy zostały przez J. W. spełnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W. W uzasadnieniu skargi przytoczył stan faktyczny sprawy oraz argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał również, że nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej, gdyż siostra nie może samodzielnie egzystować, a jest on jedyną osobą, która może się nią zajmować. Podniósł, że nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych zaostrzająca kryteria przyznawania pomocy przez Państwo została wymyślona przez ludzi bez serca, tym bardziej, że wcześniej to świadczenie mu przysługiwało, a nie zaprzestał opieki nad niepełnosprawną siostrą. Zdaniem skarżącego problemem stojącym na przeszkodzie do nabycia przez niego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ich ojciec, który będąc osobą psychicznie chorą i przebywającą na stałe w oddalonym od nich około 300 km Szpitalu Psychiatrycznym bez swojej zgody nie posiada statusu osoby niepełnosprawnej, ani nie jest pozbawiony władzy rodzicielskiej, a oczywistym jest, że nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną córką. Gdyby taki status posiadał nie byłoby żadnych przeszkód, aby takie świadczenie skarżącemu mogło być przyznane, tym bardziej, że Sąd jego właśnie ustanowił opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry E. W. i to on nie może podjąć pracy ze względu na sprawowaną opiekę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy obydwu instancji dokonały bowiem błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) – dalej: u.ś.r. Sąd posługuje się brzmieniem powołanych przepisów z tekstu jednolitego ustawy z grudnia 2013 r., bowiem nie uległo ono zmianie w stosunku do tego, w oparciu o które orzekały organy (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – jeśli chodzi o zakres podmiotowy – przysługiwało jedynie, najogólniej rzecz biorąc, rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. Następnie krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), będącej następstwem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107), w którym TK dotychczasowy stan rzeczy zakwestionował z punktu widzenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującym od 2 stycznia 2009 r. prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny, przy czym z art. 17 ust. 1a u.ś.r. wynikało, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje ono tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Od 1 stycznia 2013 r., po zmianie dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012., poz. 1548), jak słusznie zauważył organ II instancji, ustawodawca uściślił przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Ta ostatnia zmiana, odczytywana w zgodzie z konstytucją, nie może jednak prowadzić w niniejszej sprawie do pozbawienia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż de facto jest on jedynym krewnym osoby niepełnosprawnej, zdolnym do sprawowania nad nią opieki, na dodatek ustanowiony został przez sąd powszechny opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry. Zdaniem sądu w niniejszym składzie, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć rodzeństwa osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować nikt inny, w tym rodzice, nawet jeśli żyje ojciec, który jednak nie jest w stanie takiej opieki sprawować, gdyż sam jej wymaga, choć ta ostatnia okoliczność nie została potwierdzona przez właściwy organ. W przeciwnym razie pozbawienie rodzeństwa (krewnych drugiego stopnia) świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby, w ocenie sądu, konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziło by to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jeśli chodzi o określenie cech relewantnych osób zobowiązanych do alimentacji i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, mających znaczenie dla stosowania zasady równości i sprawiedliwości społecznej, sąd odwołuje się do uzasadnienia wyroku TK z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), przy założeniu, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło dawne funkcje zasiłku stałego. Nie można więc, w ocenie sądu, z góry założyć, że tylko "urzędowe" potwierdzenie niepełnosprawności w stopniu znacznym ojca lub pozbawienie go władzy rodzicielskiej, powoduje, że nie jest on zdolny do sprawowania opieki nad dzieckiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, można bowiem wykazać w rzetelnym postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium stwierdzenia znacznego stopnia niepełnosprawności ojca. Zwłaszcza, jeśli ze względu na jego chorobę psychiczną, orzeczenie przez właściwy organ znacznego stopnia niepełnosprawności nie jest możliwe lub jest bardzo utrudnione. Umieszczenie natomiast ojca skarżącego w szpitalu psychiatrycznym bez jego zgody na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., [...], oznacza, że "(...) według sądu orzekającego zaistniały wszystkie przesłanki tam określone, tzn. stwierdzenie choroby psychicznej u osoby, której dotychczasowe zachowanie wskazuje na to, że z powodu tej choroby zagraża bezpośrednio własnemu życiu albo życiu lub zdrowiu innych" (zob. postanowienie SN z dnia 14 lutego 1996 r., II CRN 201/95, LEX nr 24925). Trudno więc przyjąć, że taka osoba może być zdolna do opieki nad swoją córką, z którą nie utrzymywała wcześniej żadnych kontaktów. Pamiętać też należy, że wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2417/11, LEX nr 1337368). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Kontekst systemowy to także zgodność z normami konstytucyjnymi, hierarchicznie wyższymi. Mając to wszystko na uwadze sąd stwierdził, że organy obydwu instancji dokonały błędnej – w ustalonym przez siebie stanie faktycznym, który jest bezsporny – wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 1 u.ś.r. uznając, że przeszkodą do przyznania skarżącemu J. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad jego siostrą E. W., jest brak orzeczenia potwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności ojca (art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.), umieszczonego bez jego zgody w szpitalu psychiatrycznym w sytuacji, gdy J. W. jest prawnym opiekunem ubezwłasnowolnionej całkowicie i niepełnosprawnej w stopniu znacznym siostry. Podniesione wyżej argumenty przemawiają za tym, że ewidentny brak możliwości opieki nad E. W. ze strony ojca (mimo braku orzeczenia o jego niepełnosprawności) nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz J. W. (obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności), tym bardziej, że jest on jej opiekunem prawnym. Zgodnie zaś z art. 176 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego "Jeżeli wzgląd na dobro pozostającego pod opieką nie stoi temu na przeszkodzie, opiekunem ubezwłasnowolnionego całkowicie powinien być ustanowiony przede wszystkim jego małżonek, a w braku tegoż - jego ojciec lub matka." Z normy tej można wyprowadzić wniosek, że uczynieniu ojca E. W. opiekunem prawnym stało na przeszkodzie dobro pozostającego pod opieką, a J. W. w tej sytuacji niejako wypełnia rolę rodzica. Skoro, zdaniem organów obydwu instancji, skarżący spełnia pozostałe przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę prawidłową, wskazaną wyżej, wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 1 u.ś.r., bo dotychczasowa błędna wykładnia miała w takiej sytuacji wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji.