II SA/Gl 1492/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. orzekając w sprawie po raz kolejny, decyzją z dnia [...] roku nałożył na W. C. prowadzącego Firmę Transportowo Usługowo – Handlową w L. karą pieniężna w kwocie [...] zł. Kara ta, jak wynika z decyzji została nałożona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz, 589 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 roku, nr 125, poz. 874 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji karę nałożono w związku z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli z dnia [...] roku, który dokumentuje przeprowadzenie kontroli w firmie skarżącego w dniach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] roku, a także fakt, że został on doręczony skarżącemu w dniu [...] roku, a ten nie złożył do niego żadnych zastrzeżeń, a w szczególności wyjaśnień. Kara pieniężna została nałożona za stwierdzone w trakcie kontroli, a także w decyzji, skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę A. S. (art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. 2007 roku nr 124, poz. 874 ze zm. oraz na podstawie pkt 5.3 załącznika nr 3 do wyżej wymienionej ustawy)). W. C. w odwołaniu od powyższej decyzji domagał się jej uchylenia zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów. Uzasadniając odwołanie wskazał na brak przesłuchania w charakterze świadka A. S., o co wnosił w trakcie postępowania. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nieprawidłowo wybrane przez kierowcę rodzaje aktywności uczynił podstawą do nałożenia kary na przedsiębiorcę. Podniósł także, pominięcie dowodów w postaci dokumentów znajdujących się w aktach osobowych kierowcy A. S. w postaci nagany udzielonej w dniu [...] roku za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem rodzaju aktywności oraz informacji o przeszkoleniu z zakresu prawidłowej obsługi tachografu w dniu [...] roku. Wskazał na art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, który określa odpowiedzialność kierowcy za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a załącznik nr 1 do tej ustawy pod pozycją 13.3 przewiduje za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem urządzania rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy – za każdy dzień grzywnę w wysokości 100 zł. Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 404 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu stwierdził, że organy Państwej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego podmiotu wykonującego przewóz drogowy, który to podmiot w niniejszej sprawie był stroną postępowania i adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ wyjaśnił, że postępowanie przed Państwową Inspekcją Pracy, określone w rozdziale 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy składa się z dwóch etapów. Etapu pierwszego zwanego kontrolnym sensu stricte, który ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie prawa pracy i na tym etapie znajduje zastosowanie art. 23 ustawy. Na drugim etapie, w którym wydawane są w miarę potrzeby – decyzje administracyjne zgodnie z art. 12 ustawy znajdują zastosowanie przepisy Kpa. Dlatego też postępowanie określone w art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest postępowaniem szczególnym, w całości uregulowanym w tej ustawie. Co do podziału postępowania przed organami inspekcji pracy organ wskazał na szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego na etapie pierwszym – ustalania stanu faktycznego nie doszło do naruszenia prawa przez nie przesłuchanie A. S., a w szczególności do naruszenia art. 79 § 1 Kpa. Artykuł 92b ustawy o transporcie drogowym stanowi o tym, kiedy nie nakłada się karty pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz. Okoliczność, że zachowanie warunków wynikających z art. 92b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz zapewnił skarżący nie wykazał. Natomiast za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Odpowiedzialność ta nie jest odpowiedzialnością absolutną, co wynika z art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym (II GSK 716/10, Lex 920618). Za niewystarczające uznać należy twierdzenia skarżącego, że dopełnił należytej staranności w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym z tego powodu, że na te naruszenie nie miał wpływu. Przedsiębiorca jest bowiem odpowiedzialny za działanie swoich pracowników i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu, gdyby skarżący wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków ustawą o transporcie drogowym, to przed zastosowaniem w stosunku do pracownika kary porządkowej i przeprowadzenia szkolenia w zakresie prowadzonej obsługi tachografu, dowiedziałby się o nieprawidłowym postępowaniu pracownika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ostateczną W. C. domagał się uchylenia tej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucał wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem art. 7, 8, 24 § 1 i § 3, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1, 107 § 3 i 225 § 1 Kpa, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 lit. e rozporządzenia WE 561/2006. W uzasadnieniu podniósł, że organ nie przesłuchał kierowcy A. S. na okoliczność operowania przez niego przełącznikiem rodzaju aktywności; oparł się na niekompletnym materialne dowodowym i nie wyjaśnił czy miejsce zameldowania kierowcy A. S. jest jednocześnie miejscem jego zamieszkania. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu, ponieważ pracownik ten brał udział dwukrotnie w wydaniu decyzji podlegającej zaskarżeniu, zarzucił brak bezstronności inspektora pracy prowadzącego postępowanie. Twierdził, że wszystkie naruszenia, za które nałożono karę pieniężna wynikają wyłącznie z błędu A. S., a na poparcie swoich zarzutów powołał orzecznictwo sądowo – administracyjne. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji stosując środki określone w ustawie. Kontrola Sądu polega więc na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wedle wskazanych powyżej kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby organy przy ich wydawaniu naruszyły przepisy prawa procesowego, jak i materialnego, w stopniu skutkującym uchyleniem kontrolowanej decyzji, a tym bardziej w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarga w związku z tym nie jest zasadna. Podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji, wydanej przez Organy Inspekcji Pracy (art. 89a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) stanowi, że inspektorzy pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonych w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej art. 33 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 roku, Nr 125, poz. 874 ze zm.). Opis stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji zawarty został w protokole kontroli z dnia [...] roku, do którego to protokołu nie zostały przez skarżącego wniesione żadne zastrzeżenia. Z tego protokołu wynika też, że kontrolą objęto okres od [...] roku do [...] roku i ustalono, że w 47 przypadkach doszło do skrócenia dniowego odpoczynku przez kierowcę A. S., natomiast także kierowca nie wykonał wymaganego przepisami prawa regularnego odpoczynku tygodniowego, koniecznego do odebrania zgodnie z art. 8 pkt 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006 roku, zgodnie z którym w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku. Kierowca bowiem w tygodniu od godz. 00:00 dnia [...] roku do godziny 24:00 dnia [...] roku odebrał najdłuższy przepracowany odpoczynek trwający 39 godzin i 8 minut, to jest od godziny 14:53 dnia [...] roku do godziny 06:01 dnia [...] roku, podczas gdy w niniejszym przypadku kierowca winien był odebrać minimum 45 godzin nieprzerwanego odpoczynku tygodniowo. Oznacza to, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 5 godzin i 52 minuty. W pierwszym wskazanym przypadku brak jest dokumentu (zapisu na odwrocie wykresówki) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu pracy prowadzenia pojazdu, przy czym kierowca rozpoczynał pracę w siedzibie zakładu pod nadzorem pracodawcy, natomiast w drugim przypadku także brak dokumentu (zapisu na odwrocie wykresówki). Jak już wspomniano podstawą decyzji był między innymi art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym na podstawie, którego karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 nakłada w drodze decyzji administracyjnej, właściwej ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (z zastrzeżeniem ust. 4 – 5) nie mających dla niniejszej sprawy znaczenia. Zgodnie z art. 89a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli przewozu drogowego na warunkach i w terminie określonym w przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W toku postępowania kontrolnego uprawnienia inspektora pracy określają art. 23 art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Natomiast zgodnie z art. 12 tej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie lub przepisach wydawanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kpa. W postępowaniu kontrolnym (rozdział 4 ustawy) mającym na celu ustalenie stanu faktycznego zastosowanie ma art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dopiero na drugim etapie postępowania przed organami inspekcji pracy, w którym wydaje się między innymi decyzji administracyjne ma zastosowanie Kpa (w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Postępowanie określone w art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter szczególny, do którego nie mają zastosowania przepisy Kpa. Oznacza to, że na etapie pierwszym postępowania przed organami inspekcji pracy zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego organy te nie naruszyły prawa nie przesłuchując kierowcy A.S., a w szczególności nie naruszyły art. 79 § 1 Kpa. Ustalenia w zakresie zarzuconych kierowcy naruszeń zostały dokonane w oparciu o dokumenty. Poza sporem pozostaje, że co do zasady za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca (skarżący) i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę i tę osobę. Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Istnieje możliwość zwolnienia przedsiębiorstwa (skarżącego) z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną wykazane okoliczności wymienione w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 (II GSK 716/10, Lex 920618). W sprawie odpowiedzialność skarżącego wynika z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Aktualnie podmiot wykonujący przewóz jest zwolniony z odpowiedzialności za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku przy wykazywaniu okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 ustawy, nadto zgodnie z art. 92c nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się jeżeli, wystąpią okoliczności wskazane w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministacyjnym, jak i w samym składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że od odpowiedzialności wynikającej z ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca (skarżący) może się zwolnić jedynie wykazując, że wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność należytego przechowywania dokumentacji rejestrującej aktywność kierowców, że przeprowadzał w określonych okresach szkolenia pracowników i że dokonywał kontroli przestrzegania przez zatrudnionych kierowców przepisów ustawy i odpowiednio ich motywował do przestrzegania przepisów ustawy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że za stwierdzone naruszenia ustawy nie ponosi odpowiedzialności. Stwierdzone naruszenia miały bowiem miejsca w [...] roku, natomiast informację o przeprowadzeniu szkolenia dotyczą dnia [...] roku, a zawiadomienie o zastosowaniu kary pochodzi z dnia [...] roku. Wszystkie te dokumenty, obrazujące działania skarżącego, mające na celu wyeliminowanie popełnionych naruszeń prawa zostały więc podjęte po przeprowadzonej kontroli przez inspektora pracy. Dlatego też nie mogą one wpłynąć na zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 Kpa (prawdopodobnie chodzi o pkt 5 tego przepisu). Ten przepis dotyczy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie maiła miejsca. Natomiast art. 24 § 3 Kpa dotyczy okoliczności innych niż wskazane w art. 24 § 1 ( a więc i w punkcie 5 tego przepisu). Nadto należy wskazać, że skarżący nigdy nie złożył wniosku o wyłącznie inspektora pracy, a zarzut braku jego bezstronności postawił dopiero w skardze. Zarzut ten Sąd ocenił jako złożony na potrzeby tej skargi, należy przy tym wskazać, że postępowanie w sprawie kończy zaskarżona decyzja, a dokonując jej kontroli w zakresie zgodności z prawem w pełnym zakresie, jak stwierdzono wyżej, brak było podstaw do uznania, że decyzja ta narusza prawo. Nie zasadny jest także zarzut braku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie bowiem zostało skarżącemu doręczone (zawiadomienie z dnia [...] roku). Zaskarżona decyzja nie nakłada też na skarżącego jakiejkolwiek kary pieniężnej związanej z wykonywaniem przez niego czynności kierowcy, a nakłada karę za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie czasu pracy zatrudnionego kierowcy, wydana została m.in. na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Nie podzielił także Sąd zarzutu skarżącego, że kontrola stanowiąca podstawę do stwierdzenia naruszeń ustawy o transporcie drogowym była dolegliwością dla skarżącego za wniesienie odwołania od poprzedniej decyzji. Takie twierdzenie nie jest poparte żadnymi dowodami i nic nie wskazuje na naruszenie przez organ art. 225 § 1 Kpa. Niezrozumiały jest dla Sądu zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 4 lit. e rozporządzenia WE 561/2006. Zarzut ten nie został zresztą w żaden sposób uzasadniony w skardze. W związku z tym trzeba stwierdzić, że art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 oraz uchylającego rozporządzenie Rady Europy (EWG) nr 3820/85 zawiera definicję pojęć dla celów niniejszego rozporządzenia, co wynika wprost z tego przepisu. Karę pieniężną nałożono na skarżącego z tytułu skrócenia dziennego oraz tygodniowego czasu odpoczynku kierowcy, przy czym skarżący nie wykazał istnienia okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność. Żadnego znaczenia dla sprawy nie maja natomiast twierdzenia organu I instancji, co do miejsca zamieszkania kierowcy A. S., nałożona kara jest bowiem związana z nieprzestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym do czego skarżący był zobowiązany. Mając na uwadze powyższe skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.