V SA/Wa 2485/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dokonania zmiany wpisu do ewidencji producentów; oddala skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] października 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...], która została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. B. G. (zwana dalej: skarżącą) [...] kwietnia 2010 r. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o wpis do ewidencji producentów w celu zmiany danych. W związki ze złożonym wnioskiem organ 31 maja 2010 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku dotyczącym pola nr 64 podania danych współmałżonka. Skarżąca tego samo dnia odpowiedziała, że nie posiada aktualnie żadnego współmałżonka, który by był współposiadaczem jej gospodarstwa, poza tym zakwestionowała prawo organu do pozyskiwania informacji dotyczących jej stanu cywilnego. Kierownik BP ARiMR w [...] pismem z [...] czerwca 2010 r. poinformował skarżącą, że nie została wprowadzona zmiany danych w ewidencji producentów. Od niniejszej informacji skarżąca 5 lipca 2010 r. złożyła odwołanie. Dyrektor [...] OR ARiMR we [...] wydał postanowienie z [...] sierpnia 2010 r., którym stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na fakt, iż zaskarżone pismo informujące nie jest decyzją wobec czego nie przysługuje odwołanie od tego pisma. Skarżąca 27 lutego 2011 r. wniosła do Dyrektora [...] OR ARiMR we [...] żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP w [...] z [...] czerwca 2010 r. nazwanego "informacją". W związku z wniesionym żądaniem organ wydał decyzję z [...] marca 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma informującego z [...] czerwca 2010 r. Od powyższej decyzji skarżąca 25 marca 2011 r. wniosła odwołanie do Prezesa ARiMR. Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2011 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, w której uznał, stosując analogię do przepisów art. 13 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; zwana dalej: ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów), iż odmowa dokonania zmiany w ewidencji producentów winna następować w drodze decyzji administracyjnej, bowiem jest rozstrzygnięciem odmownym w zakresie uprawnień producenta. Wobec takiego rozstrzygnięcia Dyrektor [...] OR we [...] wydał decyzję z [...] lipca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] czerwca 2010 r., wskazując, iż zaskarżona decyzja Kierownika BP ARiMR w [...] rażąco naruszała przepisy art. 64 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżąca pismem z 5 sierpnia 2011 r. złożyła odwołanie do Prezesa ARiMR. Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2011 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, a w doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie to ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. W związku z tym przedmiotem badania w sprawie było zbadanie faktu posiadania przez pismo informujące z [...] czerwca 2010 r. przymiotów decyzji administracyjnej, co warunkowało wszczęcie postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Organ skorzystał z kompetencji kasacyjnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, dlatego też błędne jest twierdzenie strony jakoby organ II instancji orzekał w swojej decyzji z [...] czerwca 2011 r. co do istoty sprawy, w której rozstrzygała decyzja/pismo informujące z [...] czerwca 2010 r. Prezes ARiMR wskazał, iż przepis art. 17 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów stanowi, że Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać: 1) wniosek o wpis do ewidencji producentów, 2) zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym - uwzględniając dane, o których mowa w art. 7, oraz biorąc pod uwagą zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu, w związku z art. 12 ust. 4 i 6 tejże ustawy, stanowiły delegację do obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 10, poz. 91) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 205, poz. 1490). Niniejsze rozporządzenie określa wzór wniosku o wpis do ewidencji producentów. We wniosku tym, w sekcji IV Dane identyfikacyjne wnioskodawcy, w punkcie pierwszym pola 03, umieszczone zostało pytanie: Czy wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim? Tak więc przepisy ustawy, poprzez akt wykonawczy jakim jest rozporządzenie MRiRW z 19 października 2007 r. nakładają na wnioskodawcę obowiązek nie tylko wskazania swojego stanu cywilnego ale również, w przypadku złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów w celu nadania numeru identyfikacyjnego, dołączenia do wniosku pisemnej zgody współmałżonka na dokonanie wpisu do ewidencji producentów (art. 12 ust. 6 ww. ustawy). Braki formalne w podaniu nie od razu stanowią o bezskuteczności z mocy prawa takiego podania. Organ, do którego podanie wpłynęło ma obowiązek wezwać wnoszącego do uzupełnienia stwierdzonych braków powołując się na odpowiedni przepis prawa oraz pouczyć wnoszącego o skutkach niedopełnienia w terminie czynności, o których mowa w wezwaniu. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kierownik BP ARiMR w [...] wystosował odpowiednie wezwanie do strony, jednakże nie zamieścił właściwego pouczenia co do skutków nie uzupełnienia braków w podaniu. Pomimo błędnego pouczenia w wezwaniu, strona w ustawowym terminie odpowiedziała na wezwanie. Wyjaśnienia udzielone przez stronę nie usuwały jednakże braku formalnego wniosku z 20 kwietnia 2010 r. Kierownik BP ARiMR w [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję nazwaną "Informacja o nie wprowadzeniu zmiany danych w ewidencji producentów". Tymczasem nieusunięcie braków formalnych podania powoduje skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czyli zaistnienia takiej sytuacji prawnej, jak gdyby wniosek w ogóle nie został złożony. Dopóki bowiem braki formalne podania nie zostaną usunięte, organ nie może ocenić przedstawionego wniosku merytorycznie a co za tym idzie wydać rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Mając na względzie powyższe, Prezes ARiMR uznał, iż Kierownik BP ARiMR w [...] wydając decyzję o niewprowadzeniu zmiany danych w ewidencji producentów rażąco naruszył przepis art. 64 § 2 k.p.a., co wypełniało przesłankę warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca pismem z 7 listopada 2011 r. (uzupełnionym pismem z 30 grudnia 2011 r.) złożyła skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2011 r. W skardze wniosła o uchylnie decyzji obu instancji, o uznanie, że jej wniosek jest kompletny i skutecznie wszczął postępowanie administracyjne, a także o rozstrzygnięcie, iż na stronę nie został nałożony ustawowy obowiązek ujawnienia organowi stanu cywilnego strony. W motywach skargi skarżąca wskazała, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest decyzja z [...] lipca 2011 r. Decyzja ta jest merytorycznie poprawna i pozornie "czyni zadość żądaniu strony", jednak zapadła z rażącym pogwałceniem prawa procesowego, z rażącym pogwałceniem uprawnień procesowych strony i zawiera milczącą akceptację dla takich samych nieprawidłowości popełnionych przez Kierownika BP w [...], w trakcie pierwotnego postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organy zmanipulowały materiał dowodowy w sprawie przez: utajnienie przed stroną stanu aktualnego wpisu strony w ewidencji producentów, chociaż ma prawo dostępu do tego wpisu jako strona postępowania administracyjnego; niewłączenie do akt sprawy wypisu z aktualnego stanu wpisu strony w ewidencji producentów; niewłączenie do akt sprawy kopii wszystkich ostatecznych decyzji zapadłych w postępowaniach zwyczajnych w przedmiocie wpisu strony do ewidencji od 2005 r., a zastosowały do rozstrzygnięcia jedynie nieważną z mocy prawa czwartą decyzję wydaną w trybie zwyczajnym w sprawie wcześniej rozstrzygniętej ostatecznie trzykrotnie. Skarżąca wskazała, że organ błędnie uznały, iż wniosek strony był niekompletny, ponieważ odmówiła ujawnienia organowi I instancji swych poufnych danych osobowych, w zakresie swego stanu cywilnego. Strona nie ujawniła organowi takiej informacji wskazując jednocześnie, iż archiwalne informacje w tym zakresie zgromadzone i przetwarzane przez organ są nieaktualne. Zdaniem skarżącej organ nie mógł skutecznie wezwać strony do ujawnienia tych informacji z powodu braku ustawowo nałożonego na nią obowiązku w tym zakresie. Skarżąca powołała się na art. 51 Konstytucji i art. 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Zgodnie z art. 51 Konstytucji obowiązek ujawnienia danych osobowych można nałożyć na obywatela jedynie w trybie ustawy. Zatem organ niezasadnie uznał, iż delegacja ustawowa do określenia wzoru wniosku daje podstawę do nałożenia takiego obowiązku w trybie rozporządzenia w sprawie formularza wniosku. Skarżąca wskazała, że zakres w jakim strona zobowiązana jest ujawnić organowi swe dane osobowe i zakres, w jakim organ może ujawnione mu dane pozyskiwać, gromadzić w ewidencji i przetwarzać, wskazane są w zamkniętej liście w art. 7 ww. ustawy. Nie ma na tej liście danych o stanie cywilnym rolników. Tak więc nadużyciem jest wywodzenie obowiązków strony z interpretacji przepisu proceduralnego, gdy w przepisie nakładającym obowiązek ujawnienia konkretnych danych stanu cywilnego wnioskodawcy ustawodawca nie wskazał. Następnie skarżąca podniosła kwestię istnienia przedmiotu postępowania – wpisu strony w ewidencji producentów. Skarżąca stwierdziła, że można prowadzić postępowanie w sprawie zmiany wpisu tylko wówczas, gdy dany wpis istnieje. Organy wiedzą, że ten wpis istnieje nadal, ponieważ nieważna z mocy prawa zaskarżona decyzja z [...] października 2011 r. jest w dodatku niewykonalna (na wykonanie tej decyzji nie pozwala art. 10 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów). Wszystkie organy Agencji mają dostęp do systemu komputerowego Agencji, w tym do ewidencji producentów prowadzonej w tym systemie. Wszystkie organa zapewne sprawdziły w prowadzonych przez nie postępowaniach, że przedmiot postępowania - wpis strony w ewidencji - nadal istnieje. Skarżąca zarzuciła, że aby zatuszować swe kłamstwa organy utajniły przed stroną stan wpisu strony w ewidencji i odmówiły włączenia do akt postępowania wydruków z tej ewidencji. Skarżąca wskazała, że organa zgodnie twierdzą, iż nadanie stronie numeru porządkowego w ewidencji producentów jest czynnością materialno-techniczną, czyli zaistniałym faktem. W tym kontekście wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie anulowania faktu wykonania czynności materialno technicznej jest niemożliwe, ponieważ anulować, czy też unieważnić z mocą, wsteczną można jedynie czynności prawne, a nie można anulować zaistniałych faktów i czynności faktycznych. Decyzje administracyjne rozstrzygają o prawach i obowiązkach stron i nie można w nich rozstrzygać o unieważnianiu, czy anulowaniu zaistniałych faktów. Skoro organ rozstrzygnął o anulowaniu zaistniałego faktu, o takie rozstrzygnięcie jest z mocy prawa nieważne i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Ponadto skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie w sprawie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ odmowa ujawnienia stanu cywilnego przez rolnika nie może być podstawą do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca na wezwanie organu odpowiedziała i złożyła stosowane wyjaśnienia. W tej sytuacji wniosek skarżącej był poprawny i kompletny, a organ powinien go rozpatrzyć poprzez wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Sąd odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego zasadności żądania uzupełnienia wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2010 r. poprzez wskazanie stanu cywilnego skarżącej w polu 03 wniosku poprzez podanie informacji dotyczących współmałżonka "Czy postaje w związku z małżeńskim", Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt III SAB/Wr 13/11 z 2 grudnia 2011 r. (również ze skargi skarżącej). W wyroku tym Sąd rozważył, czy czynność materialno-techniczna pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o wpis do ewidencji producentów miała rację bytu. Sąd tamże wskazał, że ogólne warunki do dokonania tej czynności zapisane są w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ nie może zatem dowolnie kształtować wymogów formalnych podania, wobec tego żądanie przez organ, celem merytorycznego rozpoznania, odpowiedniego wypełnienia formularza wniosku i ujawnienia w nim pewnych danych, musi mieć oparcie w przepisach prawa obowiązującego. Skarżąca odmówiła wypełnienia rubryki formularza wniosku o wpis do producentów, w części dotyczącej pozostawania w związku małżeńskim, powołując się na przepis art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika zobowiązanie jednostki do ujawnienia informacji dotyczącej jej osoby jedynie na podstawie ustawy. Powołana norma konstytucyjna nie została naruszona albowiem wymóg podania informacji, czy wnioskodawca w dniu składania wniosku o wpis do ewidencji producentów pozostaje w związku małżeńskim – ustanowiony został w wykonaniu wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać: 1) wniosek o wpis do ewidencji producentów, 2) zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym - uwzględniając dane, o których mowa w art. 7, oraz biorąc pod uwagę zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu. Wobec brzmienia przepisu należy zauważyć, iż delegacja do określenia szczegółowych wymagań wniosku nie została zawężona wyłącznie do informacji wymienionych wprost w przepisie art. 7 ustawy, lecz pozwala Ministrowi na uwzględnienie także innego rodzaju danych, o ile znajdują one uzasadnienie dla "prawidłowego funkcjonowania systemu". Przytoczony przepis w swej końcowej części nie zawiera doprecyzowania, jest ogólny, lecz niewątpliwie należy przy jego wykładni kierować się celami, jakie ma spełniać ewidencja, określonymi w art. 5 tej ustawy, a dotyczącymi zwłaszcza przyznawania płatności i wypłaty płatności, nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję, każdy bowiem system ewidencji służy wymianie informacji i kontroli, ponadto treść wniosku i informacje w nim podane muszą korespondować z zasadami ustalonymi przez ustawodawcę w zakresie dokonywanych wpisów do ewidencji. Inaczej ujmując – winny znajdować oparcie w przepisach ustawy, pozostawać z nimi w związku. Skoro zaś w art. 12 ust. 1 tej ustawy ustawodawca postanowił, że jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, a po myśli art. 12 ust. 4, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, przy czym numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę - to oznacza, że dla prawidłowego funkcjonowania systemu ewidencji (art. 17 in fine) organ winien mieć wiedzę, czy wnioskodawca pozostaje, czy też nie pozostaje w związku małżeńskim. Poza tym, podważany przez skarżącą wymóg formalny wynika właśnie z zakresu przedmiotowego przepisu art. 7 ust. 1 ustawy wymieniającego informacje jaki zawiera ewidencja producentów, gdyż wprost w nim wyszczególniono w punkcie 2: "numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12". W tym świetle trzeba uznać, że zarzuty skargi są bezpodstawne a kwestionowany przez skarżącą wymóg ujawnienia informacji o pozostawaniu wnioskodawcy w związku małżeńskim, ustalony bezpośrednio w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz. U. Nr 163, poz. 1104) – wynika z ustawowego upoważnienia i w konsekwencji, jest to określony przepisem prawa wymóg formalny wniosku. Brak wniosku w tej materii, jeśli nie zostanie usunięty na wezwanie organu w terminie 7 dni – skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, zgodnie z cytowanym wyżej art. 64 § 2 k.p.a. Bez takiej informacji organ nie mógłby prawidłowo przeprowadzić merytorycznej oceny wniosku. Tak więc same wyjaśnienia skarżącej – udzielone na wezwanie do uzupełnienia wniosku – bez jego faktycznego poprawienia, nie pozwalają na dalsze merytoryczne procedowanie. Tym samym zarzuty skarżącej, że jej wniosek był kompletny i skutecznie wszczął postępowanie administracyjne Sąd uznał za niezasadne. Jednocześnie Sąd wskazuje – odnosząc się do zarzut skargi w tym zakresie – że nadanie numeru producenta (odwrotnie niż odmowa jego nadania) nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a w formie zaświadczenia o czym stanowi art. 13 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Warto powołać wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 683/10 z 25 listopada 2010 r. LEX nr 758057 "Co do zasady, działania organu ewidencyjnego sprowadzają się do dokonywania czynności materialno - technicznych (dokonanie wpisu), jednakże ustawa z 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przewiduje sytuacje wymagające podjęcia decyzji administracyjnej (odmowa wpisu). Jedyna regulacja zaś odnosząca się do dokonywania zmian w ewidencji, to przepis art. 14 ww. ustawy, zobowiązujący producenta rolnego do zgłaszania organowi zmian danych uwzględnionych w ewidencji. W drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji - organ dokonuje takiej zmiany poprzez dokonanie czynności materialno - technicznej. Odmowa dokonania wnioskowanej zmiany wpisu, następuje w drodze decyzji administracyjnej, bowiem jest rozstrzygnięciem odmownym w zakresie uprawnień producenta" (także sprawa ze skargi skarżącej). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że Dyrektor [...] OR ARiMR we [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. Reasumując Sąd nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na jej wynik w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.