II OSK 1315/15

Dnia 7 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 8/14 w sprawie ze skarg E. H., A. S., A. Z, E.M., F. K.,G. P., H. P., H. R., I. S, J. W., J. B., J. W, J. P., M. P., M. B., M.K., M. P., M R., P. W., S. M. i T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz E.H., J. W. i P. W. solidarnie kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 8/14, po rozpoznaniu skarg E. H., A. S., A. Z, E.M., F. K.,G. P., H. P., H. R., I. S, J. W., J. B., J. W, J. P., M. P., M. B., M.K., M. P., M R., P. W., S. M. i T. B. uchylił pkt 1 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Rzeszowski decyzją z 18 lutego 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi Z., gm. T., o ogólnym obszarze 354,3295 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę J. O.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wymienioną decyzję odczytano na ogólnym zebraniu uczestników okołoautostradowego scalenia gruntów wsi Z. w dniu 21 lutego 2013 r. Decyzja ta została wywieszona na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w R., Urzędu Gminy w T. oraz na tablicach ogłoszeń wsi Z., Ł. oraz N. – w terminie od 22 lutego 2013 r. do 8 marca 2013 r. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania złożyło szereg stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z 18 października 2013 r., działając na podstawie art. 134 i art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm): - w pkt 1 stwierdziło niedopuszczalność odwołań złożonych przez A. G., M.K., J. B., Z. i F. P. i innych, - w pkt 2 stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołań złożonych przez A. i W. S., M. K. oraz R. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Kolegium zwróciło też uwagę na treść art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w świetle którego decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu powyższego terminu, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Organ podał dalej, że odwołania zostały złożone w terminie od 25 lutego - 8 marca 2013 r., a zatem przedwcześnie (zanim kwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego), co z kolei obligowało organ do stwierdzenia ich niedopuszczalności. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowe dotyczące sposobu obliczania terminu do wniesienia odwołania na gruncie art. 49 Kpa, zawierającego regulację podobną do tej z art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Natomiast odnośnie do odwołań złożonych przez A. i W. S., M. K. oraz R., Kolegium stwierdziło, że zostały one złożone z uchybieniem terminu. Nadto organ stwierdził niedopuszczalność odwołań złożonych przez F. K., F. B., A. S, MSmykałę i M M z przyczyn podmiotowych, gdyż żadnej z tych osób nie przysługuje własność nieruchomości objętych postępowaniem. Po ich stronie brak jest legitymacji odwoławczej. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: E. H., A. S., A. Z, E.M., F. K.,G. P., H. P., H. R., I. S, J. W., J. B., J. W, J. P., M. P., M. B., M.K., M. P., M R., P. W., S. M. i T. B. Z.O.. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem podzieli zarzuty skarżących co do błędnego uznania, że odwołania zostały wniesione z naruszeniem terminu. Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że decyzja Starosty Powiatu R. z 18 lutego 2013 r. została odczytana na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 21 lutego 2013 r., co zostało udokumentowane protokołem. Ponadto w protokole tym podano miejscowości, w których będzie wywieszona decyzja na tablicy ogłoszeń oraz informację, że z chwilą upływu terminu wywieszenia decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną oraz o możliwości złożenia odwołania od decyzji Starosty Rzeszowskiego do organu drugiej instancji. W ocenie Sądu, zaprezentowany przez Kolegium pogląd o niedopuszczalności odwołań nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na treść pouczenia o trybie i terminie do wniesienia odwołania zawartego w decyzji Starosty Powiatu R. oraz narusza regułę wynikającą z art. 49 Kpa i art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji zawarł pouczenie następującej treści: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie za pośrednictwem Starosty Powiatu R. w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w B. i na tablicach ogłoszeń we wsiach H.B. gm. D. oraz F. i P. gm. B.. Po upływie ww. okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi H. uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia". Pouczenie to, jak słusznie zarzucają skarżący, nie jest precyzyjne i może być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania winno zostać połączone ze zwrotem "doręczeniem decyzji", a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji z datą "ogłoszenia decyzji". W ocenie Sądu skarżący zachowali się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej, składając odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji. Zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W tej sytuacji strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Reasumując Sąd wskazał, że odwołania wniesione w terminie od 29 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r. nie są przedwczesne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 134 Kpa przez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek wadliwego przyjęcia, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań, kiedy odwołania zostały wniesione przed rozpoczęciem terminu do wniesienia odwołania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 112 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że błędne pouczenie o sposobie zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi podstawę rozpoznania odwołania złożonego przed ustawowym terminem, nie zaś jedynie okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; - art. 134 § 1 Ppsa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem granic podmiotowych sprawy, tj. w stosunku do osób, które nie wniosły skargi na postanowienie z 18 października 2013 r., co nastąpiło przy wcześniejszym odrzuceniu przez Sąd skarg wniesionych przez niektórych adresatów zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne pouczenie nie może przysparzać stronie specjalnych uprawnień, a może stanowić jednie podstawę przywrócenia terminu. Ponadto uchylono postanowienie również w odniesieniu do osób, które nie wniosły skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.H., J. W. i P. W. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Istota sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy odwołania od decyzji scaleniowej wniesione po jej odczytaniu, ale jeszcze przed jej doręczeniem w trybie obwieszczenia mogą być uznane za skuteczne, czy też jak wywiedziono to w skardze kasacyjnej są one niedopuszczalne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zastosowania w odniesieniu do tzw. "przedwczesnych" odwołań reżimu art. 134 Kpa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przewidziana w art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i art. 49 Kpa forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 Kpa). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa. W konsekwencji, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 Kpa, czy 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie. Skoro zatem, jak wyżej wywiedziono, tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 134 i art. 112 Kpa jest nietrafny. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw uznania odwołań wniesionych przed 7 maja 2013 r. za niedopuszczalne, należy uznać za trafne i znajdujące oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 167/12 i wyrok z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1622/14). Natomiast trudno odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 Ppsa ponieważ nie wykazano, które osoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie ma na uwadze, a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony w formułowaniu zarzutu i jego uzasadnianiu. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołań, jako wniesionych przedwcześnie. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz E. H., J. W. i P.W. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.