II GSK 2036/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 55/14 w sprawie ze skargi M.R. na czynność P.P. S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w S. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zawiadomienia o wysokości należnej opłaty abonamentowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 55/14, odrzucił skargę M.R. na czynność P.P. S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w S. z dnia [...] r. w przedmiocie zawiadomienia w sprawie opłaty abonamentowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M.R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na czynność P.P. S.A. Centrum Obsługi Finansowej Regionalnego Działu Przetwarzania Dokumentów w S., polegającą na wezwaniu skarżącej do uiszczenia opłaty abonamentowej, pomimo zwolnienia jej z obowiązku uiszczania tej opłaty. Jednocześnie skarżąca zwróciła się do sądu z wnioskiem o zwolnienie z kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy z powodu oczywistej bezzasadności jej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt II GZ 164/14, oddalił zażalenie skarżącej na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucił skargę M,R., stwierdzając, że nie dotyczy ona żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem skargi nie jest decyzja, postanowienie, czy inny akt lub czynność, o których mowa w tym przepisie. Jak wynika z treści skargi, intencją skarżącej było poddanie kontroli sądu czynności P.P. S.A. polegającej na nieuwzględnieniu jej prawa do zwolnienia z opłaty abonamentowej. W ocenie WSA, podjęta przez P.P. S.A. czynność w formie wymiany korespondencji ze skarżącą nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnił, że uzyskanie przez skarżącą zwolnienie z opłaty abonamentowej jest możliwe po poinformowaniu organu o ustalonym prawie do emerytury. Jak wynika bowiem z treści pism organu, skarżąca poinformowała P.P. S.A. jedynie o pobieraniu renty rodzinnej, a nie przedstawiła decyzji ustalającej jej prawo do emerytury. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M.R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania jako mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez sąd, że wyrażona w piśmie przez P.P. S.A. odmowa uwzględnienia przysługującej skarżącej zwolnienia z opłaty abonamentowej RTV na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm.; dalej: ustawa o opłatach abonamentowych) nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji tego faktu, błędne stwierdzenie Sadu, że sprawa, której dotyczy skarga skarżącej z dnia [...] r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego; b) art. 247 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi skarżącej z dnia [...] r. za oczywiście bezzasadną wskutek niewłaściwego zakwalifikowania przez WSA w S. przedmiotu sprawy jako skargi na przedegzekucyjne wezwanie do zapłaty, a następnie na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez NSA w W. w postępowaniu zażaleniowym przyjęcie, jakoby skarga z dnia [...] r. była oczywiście bezzasadna z powodu niedoinformowania P.P S.A. przez skarżącą o przysługującym jej prawie do emerytury; 2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię: a) art. 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez nieuwzględnienie faktu spełniania przez skarżącą przesłanek zwolnienia z opłaty abonamentowej przewidzianych w tych przepisach i błędne twierdzenie, jakoby skarżąca nie poinformowała P.P. o przysługującym jej prawie do emerytury; b) art. 7 ust. 1 i ust. 5 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez uznanie, że podejmowane na podstawie tych przepisów przez P.P. działania faktyczne i prawne nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; c) art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 482 ze zm.) poprzez pozbawienie skarżącej jednego z podstawowych praw zagwarantowanych w ustawie zasadniczej, tj. prawa do sądu wskutek odmowy rozpoznania skargi skarżącej z dnia [...] r., pomimo posiadania przez WSA w S. świadomości o istnieniu pomiędzy skarżącą a P.P. sporu prawnego odnośnie prawidłowej interpretacji treści art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o opłatach abonamentowych przewidującego zwolnienie skarżącej z obowiązku uiszczania tej daniny publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. P.P. S.A. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji bezpodstawne odrzucenie skargi i błędne uznanie, iż zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego naruszenie podniosła wnosząca skargę kasacyjną, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a także, że muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa (potwierdza) uprawnienie lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaliczyć należy czynności materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Zaistniały spór między stronami powstał na tle stosowania przepisów ustawy o opłatach abonamentowych. Zgodnie z przepisami tej ustawy (art. 1 i art. 2 ust. 1) w celu umożliwienia realizacji misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.), za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Opłaty te stanowią dochód publiczny. Według Trybunału Konstytucyjnego abonament RTV to "przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa" (v. wyrok z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03; OTK-A 2004/8/83; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, OTK-A 2010/3/22). Zaliczenie abonamentu do daniny publicznej, powoduje, że wszystkie elementy konstrukcyjne, przesądzające o ciężarze materialnym tej daniny, należą do tzw. materii ustawowej (art. 217 Konstytucji RP). Analiza przepisów ustawy o opłatach abonamentowych (art. 2 ust. 1 i 3; art. 3 ust. 1 i 4) wskazuje, że pobór abonamentu RTV odbywa się na zasadzie tzw. samoobliczenia – obowiązek uiszczania, wysokość oraz termin zapłaty opłaty abonamentowej wynika wprost z przepisów tej ustawy. Tryb decyzyjny ustawodawca zastrzegł jedynie w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego (art. 7 ust. 6-7). Kontrola obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej została powierzona operatorowi wyznaczonemu w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1), natomiast nadzór – ministrowi właściwemu do spraw łączności (art. 7 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 3 – 5 ustawy o opłatach abonamentowych zaległa opłata abonamentowa podlega egzekucji w trybie obowiązków o charakterze pieniężnym. Uprawnionymi do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków są kierownicy jednostek operatora. Zatem, z literalnego brzmienia powołanych przepisów można by wnioskować, że dopiero konkretyzacja obowiązku w tytule egzekucyjnym (z wyjątkiem tzw. opłat karnych) daje możliwość stronie obrony swoich praw na drodze sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W stanie sprawy spór powstał przed wszczęciem egzekucji i był wywołany stanowiskiem operatora co do braku podstaw do zwolnienia strony od opłaty abonamentowej. Zdaniem operatora stronie, mimo złożenia oświadczenia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o opłatach abonamentowych, nie przysługiwało zwolnienie od opłaty abonamentowej. W związku z czym poinformował stronę o obowiązku uiszczenia zaległych opłat wraz z należnymi odsetkami. Przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy zwolnienie stanowi odstępstwo od przyjętej w ustawie o opłatach abonamentowych zasady powszechności uiszczania opłaty RTV. W myśl tego przepisu zwalnia się z opłaty abonamentowej osoby, które ukończyły 60 lat oraz mają ustalone prawo do emerytury, której wysokość nie przekracza miesięcznie kwoty 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Warunkiem skorzystania ze zwolnienia jest złożenie w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) oświadczenia o spełnianiu warunków do korzystania z tego zwolnienia (według określonego wzoru) wraz dokumentami potwierdzającymi to zwolnienie (art. 4 ust. 3). Zwolnienie jest więc możliwe pod warunkiem, że (1) zostanie złożenie przez zainteresowaną osobę oświadczenie wymagane prawem wraz z dokumentacją potwierdzającą to uprawnienie, (2) zostaną spełnione warunki do zwolnienia z opłaty RTV oraz (3) operator uzna, że dana osoba jest uprawniona do skorzystania z tej ulgi. W przypadku odmowy "przyznania" zwolnienia od opłaty sytuacja prawna osoby zobowiązanej do uiszczania abonamentu RTV pozostaje nadal taka sama, jak przed złożeniem oświadczenia – osoba ta jest zobowiązana do uiszczania opłaty RTV w wysokości, terminie i trybie przewidzianym w ustawie o opłatach abonamentowych. Z przedstawionych wyżej względów, poinformowanie strony przez operatora [...] o obowiązku uiszczenia w określonej wysokości zaległej opłaty abonamentowej (wraz z odsetkami), zwłaszcza w sytuacji złożenia przez tę osobę oświadczenia o zwolnieniu od opłaty, powinno podlegać kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 52 § 3 p.p.s.a., jako czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie jedynie takiej wykładni obowiązujących przepisów w zakresie opłat RTV pozwala abonentowi (jako adresatowi obowiązku wynikającego ex lege) podjąć działania zmierzające do ochrony swoich praw. Zajęcie odmiennego stanowisko prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Abonent powinien mieć możliwość obrony swoich praw zanim dojdzie do przymusowego egzekwowania należności. Regułą powinno być bowiem dobrowolne regulowanie zobowiązań, co jest tylko możliwe przy zapewnieniu odpowiednich procedur "określania" należności z tytułu abonamentu RTV. Podsumowując, za zasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt 1a) oraz w pkt 2 a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej. Natomiast, odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 1b) petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż jego rozpoznanie wykraczałoby poza zakres poddanego kontroli rozstrzygnięcia. Zarzut ten w swej treści nawiązuje bowiem do postępowania i podjętych w ramach tego postępowania orzeczeń (postanowienia WSA w S. z dnia [...] r. i postanowienia NSA z dnia [...] .) w sprawie odmowy przyznania prawa pomocy. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niezależnie od tego wypada zauważyć, iż zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznającemu niniejszą skargę kasacyjną, na odniesienie się do meritum sprawy. Odnosząc się natomiast do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wypada zauważyć, iż w uchwale (7) Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/2/23) orzekł, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.