I OSK 1392/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1610/13 w sprawie ze skargi E. R. i J. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania wniosku o zamianę wynajmowanego lokalu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1610/13 po rozpoznaniu skargi E. R. i J. W. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania wniosku o zamianę wynajmowanego lokalu w części dotyczącej E. R. i J. W. i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zaskarżonej części. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 24 września 2012 r. E. R. i J. W. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z wnioskiem o zamianę lokalu, w którym zamieszkują, na lokal samodzielny. Uzasadniając wniosek wyjaśnili, że obecnie przebywają w lokalu niepełnowartościowym bez kuchni i łazienki. Mieszkanie składa się z jednego pomieszczenia służącego za kuchnię, jadalnię i sypialnię. Łazienka znajduje się na korytarzu w części wspólnej. Wnioskodawcy podkreślili, że chcieliby mieszkać w samodzielnym mieszkaniu z osobną kuchnią i łazienką. Podnieśli także, że nie mają żadnego zadłużenia w opłatach za ten lokal. W dniu 5 grudnia 2012 r. Dzielnicowa Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wskazany wniosek z dnia 24 września 2012 r., nie znajdując podstaw do zamiany przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu opinii podano, że E. R. i J. W. od 2003 r. zajmują lokal nr [...] przy ul. [...]. Obecny lokal zajęty został w wyniku zamiany między stronami, a przedmiotem zamiany był lokal położony przy ul. [...] m. [...]. Poprzednio zajmowany lokal uzyskano również w wyniku zamiany, której przedmiotem był lokal znajdujący się przy ul. [...] m. [...]. Natomiast J. W. do 2002 r. zamieszkiwał w lokalu komunalnym przy ul. [...] m. [...] w Dzielnicy [...]. Tytuł prawny do ww. lokalu posiadała najpierw matka, a obecnie posiada córka wnioskodawcy. Obecnie w lokalu przy ul. [...] mieszkają trzy osoby: syn, córka i wnuk zainteresowanego. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego, od 2002 r. mieszka stale wraz z E. R. Wnioskodawcy są zameldowani w przedmiotowym lokalu, który składa się z jednego pokoju, natomiast łazienka jest wspólna z lokalem nr [...]. W mieszkaniu brak kuchni, a więc zgodnie z § 1 pkt 16 prawa miejscowego, powierzchnię pokoju pomniejsza się o 4 m2. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę, przy dwóch osobach zamieszkujących, wynosi 6,25 m2. Administracja budynku potwierdziła zamieszkiwanie w lokalu dwóch osób oraz brak zaległości w opłatach czynszowych. Wskazano także, że zainteresowani ostatni raz korzystali z dodatku mieszkaniowego w okresie od lutego do lipca 2008 r., natomiast nigdy nie korzystali z obniżki czynszu. W dniu 13 lutego 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, w której – na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom Miasta Stołecznego Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 i z 2010 r. Nr 203, poz. 6025) oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) – odmówił zakwalifikowania wniosków o najem lokalu. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik nr 1 do podjętej uchwały na jej stronie 30, dotyczącej wnioskodawców, podano, że E. R. dwukrotnie dokonywała we własnym zakresie zamian pełnowartościowych lokali na lokale mniejsze i o niższym standardzie. Skutkiem tego obecnie zajmuje lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych. Zatem w związku z § 22 ust. 5 oraz w świetle § 2 wskazanej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, nie jest zasadne zakwalifikowanie sprawy do realizacji. W dniu 15 maja 2013 r. (data prezentaty organu) E. R. i J. W. złożyli wezwanie do usunięcia przez organ naruszenia prawa wskazując, że zaskarżona uchwała narusza ich prawo do dokonania zamiany zajmowanego lokalu na inny pełnowartościowy lokal. Podnieśli, że uchwała Zarządu Dzielnicy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] jest sprzeczna z uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 z uwagi na błędną wykładnię przepisu § 22 ust. 2, która doprowadziła do odmowy zakwalifikowania ich do zawarcia umowy najmu lokalu w wyniku zamiany dotychczas zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...]. Podnieśli, że Zarząd Dzielnicy [...] nie dokonał analizy sytuacji mieszkaniowej, finansowej i życiowej wnioskodawców. Jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę zamiany lokalu była okoliczność wcześniejszej zamiany pełnowartościowych lokali na mieszkanie o mniejszej powierzchni i niższym standardzie. Organ nie dokonał analizy przyczyn, które doprowadziły do podjęcia tego rodzaju działań, bowiem pierwsza zamiana była spowodowana zadłużeniem lokalu i chęcią zmniejszenia opłat. Druga zamiana lokalu nastąpiła w 2001 r. po śmierci męża E. R. ze względu na znaczne pogorszenie jej sytuacji finansowej i pozostawanie bez pracy. Ponadto, zainteresowani wskazali na niewłaściwe zastosowanie przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, poprzez pominięcie faktu, że sytuacja materialna lokatorów uległa znacznej poprawie. Wnioskodawcy mają obecnie stałą pracę, a osiągane dochody pozwalają na opłacenie czynszu za pełnowartościowy lokal o powierzchni zbliżonej do obecnie zajmowanego lokalu. Dodatkowo nadmienili, że obecnie zajmowany lokal jest usytuowany na III piętrze w budynku bez windy, zatem ze względu na wiek wnioskujących jego zamiana na lokal usytuowany na niższym piętrze lub w budynku z windą jest zgodny z zasadami współżycia społecznego. Jednocześnie wnioskujący nadmienili, że z osiąganych dochodów nie są w stanie zapewnić sobie mieszkania we własnym zakresie, poprzez jego zakup lub wynajęcie na wolnym rynku. W dniu 21 czerwca 2013 r. zainteresowani odebrali odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę E. R. i J. W. wskazał, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do zakwalifikowania go do zamiany lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta) przepisów k.p.a. nie stosuje się, to jednak nie zwalnia to organu przy rozstrzyganiu sprawy w tym przedmiocie od dokładnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, gdyż stanowi to standard Państwa prawnego. Sąd podzielił zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania stanu faktycznego na tle treści § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stwierdza, że w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego. Sąd wskazał, że skarżący zajmują obecnie lokal kwalifikujący go do zamiany ze względu na wyposażenie techniczne, takie stwierdzenie znalazło się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej części uchwały Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy zawarł sformułowanie, że wnioskujący obecnie zajmują lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych, jednak do zamiany lokalu nie może dojść, bowiem strona we własnym zakresie dokonała dwukrotnej zamiany pełnowartościowych lokali na lokale mniejsze i o niższym standardzie. Wskazuje to na niekonsekwencję organu, wszak z jednej strony dostrzega on, że wnioskodawcy spełniają wspomniany warunek, z drugiej zaś – tylko z tego powodu, że wcześniej dokonywali zamiany, odmawia im kolejnej zamiany lokalu, która poprawiłaby ich warunki mieszkaniowe. Organ używa więc argumentów pozaprawnych, gdyż przepisy prawa nie mogą dyskwalifikować najemcy z grona osób ubiegających się o zamianę lokalu mieszkalnego tylko dlatego, że wcześniej najemca dokonywał zamiany lokalu. Takie rozpatrzenie sprawy stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej – zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego analizy przez organ administracji – mającej oparcie w art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego Państwa prawnego). Uchybienie to już samo w sobie uzasadnia wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej części uchwały. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że organ skupił się na okoliczności dokonania przez E. R. z własnej inicjatywy dwukrotnej zamiany pełnowartościowych lokali na lokale mniejsze i o niższym standardzie. Organ w lakonicznym uzasadnieniu nie odniósł się do obszernie opisanych przez skarżących okoliczności uzasadniających zamianę lokalu. Zdaniem Sądu, skarżący wykazali w toku postępowania, że zamiana lokalu wywołana jest uzasadnioną potrzebą najmu lokalu posiadającego odpowiednie wyposażenie techniczne, znajdującego się na niższej kondygnacji bądź w budynku posiadającym windę, a zatem wypełnione zostały okoliczności przemawiające za zamianą lokalu zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Stąd rolą organu było albo zastosować wskazany przepis, a tym samym umieścić E. R. i J. W. na liście osób oczekujących na zamianę lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta, albo przekonująco w oparciu o konkretne dowody podważyć twierdzenia, argumenty i dowody skarżących, jeżeli uznałby je za nieprawdziwe lub niezasługujące na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ pominął argumentację skarżących dotyczącą powodów, dla których nastąpiła zamiana lokali pełnowartościowych, wieku skarżących, jak również ich obecnej sytuacji finansowej, pozwalającej na uiszczenie opłat za najem lokalu pełnowartościowego. Sprawa wymaga więc, by organ w sposób zindywidualizowany odniósł się do każdej z okoliczności podniesionych przez wnioskodawców. Szeroko i wyczerpująco przedstawione przez skarżących okoliczności faktyczne w aspekcie wyposażenia technicznego zajmowanego lokalu, wieku wnioskodawców, ich sytuacji finansowej oraz powodów, dla których dokonali zamiany lokali pełnowartościowych, przedstawione zostały we wniosku z dnia 24 września 2012 r. oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co nakazuje wnikliwe i wyczerpujące przeanalizowanie przez organ stanu faktycznego sprawy w świetle przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.), dalej p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w zaskarżonej części. W oparciu o art. 152 p.p.s.a., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej E. R. i J. W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic kontroli sądowej, tj. wykroczenie ponad kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej E. R. i J. W.; b) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanego w pkt 2 niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz k.p.a; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, podczas gdy przepis ten został zastosowany właściwie podczas rozpatrywania wniosku skarżących o zamianę wynajmowanego lokalu; b) niedokonanie wykładni oraz niezastosowanie przepisu § 22 ust. 5 oraz § 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., podczas gdy przepis ten został wskazany przez organ jako podstawa prawna uzasadniająca dokonanie odmowy zamiany wynajmowanego lokalu. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 1 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że prostuje skargę kasacyjną w punkcie 1b w ten sposób, że wnosi o wykreślenie sformułowania "oraz k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008 nr 6, poz. 90) to podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Takiej kontroli dokonał Sąd pierwszej instancji, a więc nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Trafnie Sąd pierwszej instancji zarzucił zaskarżonej uchwale brak rozważenia powodów, które skutkowały w okresie wcześniejszym zamianą lokalu mieszkalnego. Należy bowiem wskazać, że stosownie do § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, przy rozpatrywaniu wniosków o zamianę lokalu należy poddać wnikliwej analizie rozporządzenie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu. Stosownie do ust. 5 § 22 omawianej uchwały informacje uzyskane w toku powyższej analizy mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Za poddanie wnikliwej analizie faktu dokonania przez skarżących zamiany lokalu w latach ubiegłych nie można uznać jedynie stwierdzenia tego faktu z pominięciem analizy okoliczności, które legły u podstaw takiej decyzji. Sam organ podejmujący zaskarżoną uchwałę stwierdził, że skarżąca dwukrotnie dokonała zamiany lokalu mieszkalnego na skutek czego obecnie zajmuje lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych. Z tego względu brak jest podstaw, aby czynić zarzut Sądowi pierwszej instancji, że wychodząc poza przyznane mu kompetencje sam w tym zakresie dokonał oceny merytorycznej sprawy. Gdyby organ uznał, że lokal nie kwalifikuje się do zamiany zgodnie z § 8 ust. 1 lit. a uchwały to z tego powodu odmówiłby zakwalifikowania wniosku, a nie z powodu dokonywanych wcześniej zamian lokalu. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 ust. 1 lit. a uchwały nie jest zasadny. Wobec tego, że organ nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności, które legły u podstaw zamiany przez skarżących lokalu w latach ubiegłych niezasadny jest zarzut naruszenia § 22 ust. 5 i § 2 uchwały. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.