II SA/Wa 1610/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. R. i J. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej E. R. i J. W. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zamianę wynajmowanego lokalu 1. stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz E. R. i J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2012 r. E. R.i J. W. wystąpili do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o zamianę lokalu, w którym zamieszkują, na lokal samodzielny. Uzasadniając wniosek, wyjaśnili, że obecnie przebywają w lokalu niepełnowartościowym bez kuchni i łazienki. Mieszkanie składa się z jednego pomieszczenia służącego za kuchnię, jadalnię i sypialnię. Łazienka znajduje się na korytarzu w części wspólnej. Wnioskodawcy podkreślili, że chcieliby mieszkać w samodzielnym mieszkaniu z osobną kuchnią i łazienką. Podnieśli także, że nie mają żadnego zadłużenia w opłatach za ten lokal. W dniu [...] grudnia 2012 r. Dzielnicowa Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wskazany wniosek z dnia [...] września 2012 r., nie znajdując podstaw do zamiany przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu opinii podano, że E. R. i J. W. od 2003 r. zajmują lokal nr [...] przy ul. [...]. Obecny lokal zajęty został w wyniku zamiany między stronami, a przedmiotem zamiany był lokal położony przy ul. [...] Poprzednio zajmowany lokal uzyskano również w wyniku zamiany, której przedmiotem był lokal znajdujący się przy ul. [...]. Natomiast J. W. do 2002 r. zamieszkiwał w lokalu komunalnym przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Tytuł prawny do ww. lokalu posiadała najpierw matka, a obecnie posiada córka wnioskodawcy. Obecnie w lokalu przy ul. [...] mieszkają trzy osoby: syn, córka i wnuk zainteresowanego. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego, od 2002 r. mieszka stale wraz z E. R. Wnioskodawcy są zameldowani w przedmiotowym lokalu, który składa się z jednego pokoju, natomiast łazienka jest wspólna z lokalem nr [...]. W mieszkaniu brak kuchni, a więc zgodnie z § 1 pkt 16 prawa miejscowego, powierzchnię pokoju pomniejsza się o 4 m2. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę, przy dwóch osobach zamieszkujących, wynosi 6,25 m2. Administracja budynku potwierdziła zamieszkiwanie w lokalu dwóch osób oraz brak zaległości w opłatach czynszowych. Wskazano także, że zainteresowani ostatni raz korzystali z dodatku mieszkaniowego w okresie od lutego do lipca 2008 r., natomiast nigdy nie korzystali z obniżki czynszu. W dniu [...] lutego 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, w której – na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom Miasta Stołecznego Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 i z 2010 r. Nr 203, poz. 6025) oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) – odmówił zakwalifikowania wniosków o najem lokalu. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik nr [...] do podjętej uchwały na jej stronie 30, dotyczącej wnioskodawców, podano, że E. R. dwukrotnie dokonywała we własnym zakresie zamian pełnowartościowych lokali na lokale mniejsze i o niższym standardzie. Skutkiem tego obecnie zajmuje lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych. Zatem w związku z § 22 ust. 5 oraz w świetle § 2 wskazanej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, nie jest zasadne zakwalifikowanie sprawy do realizacji. W dniu [...] maja 2013 r. (data prezentaty organu) E. R. i J. W. złożyli wezwanie do usunięcia przez organ naruszenia prawa. Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08, wskazali, że uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec tego uchwała zarządu dzielnicy podlega weryfikacji co do zgodności z prawem w trybie przepisu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), toteż po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, można zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego. E. R. i J. W. wskazali także, że zaskarżona uchwała narusza ich prawo do dokonania zamiany zajmowanego lokalu na inny pełnowartościowy lokal. Podnieśli, że uchwała Zarządu Dzielnicy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] jest sprzeczna z ww. uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 z uwagi na błędną wykładnię przepisu § 22 ust. 2, która doprowadziła do odmowy zakwalifikowania ich do zawarcia umowy najmu lokalu w wyniku zamiany dotychczas zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...]. Podnieśli, że Zarząd Dzielnicy [...] nie dokonał analizy sytuacji mieszkaniowej, finansowej i życiowej wnioskodawców. Jedyną przyczyną uzasadniającą odmowę zamiany lokalu była okoliczność wcześniejszej zamiany pełnowartościowych lokali na mieszkanie o mniejszej powierzchni i niższym standardzie. Organ nie dokonał analizy przyczyn, które doprowadziły do podjęcia tego rodzaju działań, bowiem pierwsza zamiana była spowodowana zadłużeniem lokalu i chęcią zmniejszenia opłat. Druga zamiana lokalu nastąpiła w 2001 r. po śmierci męża E. R. ze względu na znaczne pogorszenie jej sytuacji finansowej i pozostawanie bez pracy. Ponadto, zainteresowani wskazali na niewłaściwe zastosowanie przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, poprzez pominięcie faktu, że sytuacja materialna lokatorów uległa znacznej poprawie. Wnioskodawcy mają obecnie stałą pracę, a osiągane dochody pozwalają na opłacenie czynszu za pełnowartościowy lokal o powierzchni zbliżonej do obecnie zajmowanego lokalu. Dodatkowo nadmienili, że obecnie zajmowany lokal jest usytuowany na III piętrze w budynku bez windy, zatem ze względu na wiek wnioskujących jego zamiana na lokal usytuowany na niższym piętrze lub w budynku z windą jest zgodny z zasadami współżycia społecznego. Jednocześnie wnioskujący nadmienili, że z osiąganych dochodów nie są w stanie zapewnić sobie mieszkania we własnym zakresie, poprzez jego zakup lub wynajęcie na wolnym rynku. W dniu [...] czerwca 2013 r. zainteresowani odebrali odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu [...] lipca 2013 r. E. R. i J. W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej odmownego zakwalifikowania ich wniosku o zamianę lokalu, wnosząc o jej uchylenie i w konsekwencji doprowadzenie do zamiany zajmowanego przez nich lokalu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), polegające na złamaniu zasady dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podnieśli także, że organ przyjął dowolną ocenę materiału dowodowego oraz nie przedstawił przyczyn, dla których odmówił wiarygodności dowodom przez nich przedstawionym. Skarżący podkreślili, że jedynym powodem odmowy zakwalifikowania do zamiany lokalu była okoliczność wcześniejszej zamiany pełnowartościowych lokali na mieszkania o mniejszym metrażu i niższym standardzie, bez analizy przyczyn tych działań. Tym samym Zarząd Dzielnicy realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego, zamiast zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc Miasta w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, powinno prowadzić do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, a w ich przypadku taka sytuacja ma miejsce, co pozwala na przyznanie im lokalu zamiennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), wydana na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W skardze postawiono uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej wnioskodawców zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8 art. 77 § 1, i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Odnosząc się do tych zarzutów, dostrzec należy, że stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2008, nr 6, poz. 90), uchwała w przedmiocie zakwalifikowania wnioskodawców do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być zatem wzorcem kontrolnym w postępowaniu, w którym doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały. Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami." Biorąc ten pogląd pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela, zagadnieniach dotyczących jego interesu, w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2008, seria A, nr 10, poz. 178), "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwić rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie". Naczelny Sąd Administracyjny powiązał te ustalenia z tzw. prawem do dobrej administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 866/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Opierając się na przywołanych tezach, wskazać należy, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do zakwalifikowania go do zamiany lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta) przepisów kpa nie stosuje się, to jednak nie zwalnia to organu przy rozstrzyganiu sprawy w tym przedmiocie od dokładnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, gdyż stanowi to standard Państwa prawnego. Sąd podziela zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania stanu faktycznego na tle treści § 8 ust. 1 pkt 1 lit. "a" cyt. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, który stwierdza, że w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący zajmują obecnie lokal kwalifikujący go do zamiany ze względu na wyposażenie techniczne, takie stwierdzenie znalazło się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej części uchwały Zarząd Dzielnicy [...] zawarł sformułowanie, że wnioskujący obecnie zajmują lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych, jednak do zamiany lokalu nie może dojść, bowiem strona we własnym zakresie dokonała dwukrotnej zamiany pełnowartościowych lokali na lokale mniejsze i o niższym standardzie. Wskazuje to na niekonsekwencję organu, wszak z jednej strony dostrzega on, że wnioskodawcy spełniają wspomniany warunek, z drugiej zaś – tylko z tego powodu, że wcześniej dokonywali zamiany, odmawia im kolejnej zamiany lokalu, która poprawiłaby ich warunki mieszkaniowe. Organ używa więc argumentów pozaprawnych, gdyż przepisy prawa nie mogą dyskwalifikować najemcy z grona osób ubiegających się o zamianę lokalu mieszkalnego tylko dlatego, że wcześniej najemca dokonywał zamiany lokalu. Takie rozpatrzenie sprawy stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej – zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego analizy przez organ administracji – mającej oparcie w art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego Państwa prawnego). Uchybienie to już samo w sobie uzasadnia wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej części uchwały. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że organ skupił się na okoliczności dokonania przez E. R. z własnej inicjatywy dwukrotnej zamiany pełnowartościowych lokali na lokale mniejsze i o niższym standardzie. Organ w lakonicznym uzasadnieniu nie odniósł się do obszernie opisanych przez skarżących okoliczności uzasadniających zamianę lokalu. Zdaniem Sądu, skarżący wykazali w toku postępowania, że zamiana lokalu wywołana jest uzasadnioną potrzebą najmu lokalu posiadającego odpowiednie wyposażenie techniczne, znajdującego się na niższej kondygnacji bądź w budynku posiadającym windę, a zatem wypełnione zostały okoliczności przemawiające za zamianą lokalu zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Stąd rolą organu było albo zastosować wskazany przepis, a tym samym umieścić E. R. i J. W. na liście osób oczekujących na zamianę lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta, albo przekonująco w oparciu o konkretne dowody podważyć twierdzenia, argumenty i dowody skarżących, jeżeli uznałby je za nieprawdziwe lub niezasługujące na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ pominął argumentację skarżących dotyczącą powodów, dla których nastąpiła zamiana lokali pełnowartościowych, wieku skarżących, jak również ich obecnej sytuacji finansowej, pozwalającej na uiszczenie opłat za najem lokalu pełnowartościowego. Sprawa wymaga więc, by organ w sposób zindywidualizowany odniósł się do każdej z okoliczności podniesionych przez wnioskodawców. Szeroko i wyczerpująco przedstawione przez skarżących okoliczności faktyczne w aspekcie wyposażenia technicznego zajmowanego lokalu, wieku wnioskodawców, ich sytuacji finansowej oraz powodów, dla których dokonali zamiany lokali pełnowartościowych, przedstawione zostały we wniosku z dnia [...] września 2012 r. oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co nakazuje wnikliwe i wyczerpujące przeanalizowanie przez organ stanu faktycznego sprawy w świetle ww. przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 lit. "a" cyt. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Błędy w procedowaniu organu doprowadziły w niniejszej sprawie do uchybienia przez Zarząd Dzielnicy [...] treści ww. § 8 ust. 1 pkt 1 lit. "a" cyt. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, toteż Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej części uchwały, stwierdzając w tym zakresie jej nieważność. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej E. R. i J. W. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżących E. R. i J. W. kwotę 300 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.