I OSK 1353/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 527/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 257/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]; określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 457,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 21 maja 2012 r. [...] SA z siedzibą w K. zwróciła się do Starosty N. o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w miejscowość W., powiat N., stanowiącej własność K. i T. S., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na przeprowadzenie inwestycji pn. "Budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji Namysłów- Oleśnica", na obszarze 0,26 ha należącym do powyższej nieruchomości. Wnioskodawca powołał się na brak zgody właścicieli nieruchomości oraz wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a jej trasa uwzględniona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w W. Nr XIX /110/08 z dnia 29 sierpnia 2008 r. Wnioskodawca wskazał, że przebieg trasy linii jest "optymalny" ze względu na odległość od zabudowy mieszkalnej. Z kolei jej "alternatywny" przebieg jest niemożliwy ze względu na uwarunkowania planistyczne oraz stan faktyczny. Wnioskodawca wskazał, że na działce nr [...] podwieszone zostaną przewody o napięciu 110 kV, a w granicy działki posadowiony będzie słup kratowy nr 4. Ustanowiony zostanie także pas technologiczny o szerokości 22 m (2x 11 m licząc od osi linii dla odcinak napowietrznego), wolny od zabudowy mieszkalnej. Do wniosku dołączono m.in. protokół rokowań z dnia 1 marca 2012 r., z treści którego wynika, że przyczyną braku porozumienia były rozbieżne oczekiwania stron co do wysokości rekompensaty za zajęcie nieruchomości pod linię energetyczną, jak również niezgodność, co do sposobu przeprowadzenia linii energetycznej przez teren nieruchomości. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. K. S. wskazał, iż nie sprzeciwia się budowie linii energetycznej lecz kwestionuje warunki proponowane przez spółkę. Wskazał, że ma wątpliwości, gdyż na rzecz inwestora musiałby przekazać ok. 1,5 ha a korzystając ze wsparcia UE zadeklarował, że nie wydzierżawi jak również nie sprzeda swoich gruntów. Zdaniem strony proponowana rekompensata nie jest adekwatna do strat, jakie poniesie, gdyż linie napowietrzne znacznie obniżą wartość jego gruntów. Podkreślił nadto, iż podczas rozmów proponował, aby linie napowietrzne zastąpić linią podziemną, która byłaby bardziej bezpieczna. Decyzją z dnia 17 września 2012 r. Starosta N., na podstawie art. 124 u.g.n., odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, między innymi że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie precyzują dostatecznie zakresu ograniczenia prawa własności. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W ponownie prowadzonym postępowaniu wnioskodawca przedłożył organowi dokumenty, z których wynikało m.in., że inwestycja w obrębie działki nr ewid. [...] k.m. 3 w W. polega na podwieszeniu nad nieruchomością linii elektroenergetycznej i posadowieniu na niej słupa nośnego. Szerokość pasa technologicznego linii wynosić będzie 22 metry (po 11 m od osi linii), a ograniczenie prawa własności dotyczyć będzie powierzchni 0,39 ha. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której stwierdzono, że inwestor musi usytuować linię 110 kV w przebiegu działki [...], k. m. 3 ponieważ jedynie takie usytuowanie determinuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi W.. Inwestor odniósł się do żądania strony o poprowadzenie linii energetycznej kablem podziemnym przez działkę, wyjaśniając, że jest to niemożliwe ze względu na zbyt wysokie koszty. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta N. ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej przez zezwolenie [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w K. na wybudowanie na tej nieruchomości linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV, relacji Namysłów - Oleśnica. W sentencji tej decyzji organ wskazał, że ograniczenie dotyczy powierzchni 0, 39 ha na działce [...], k. m. 3 w W., a jego zakres określa załącznik nr 1 do decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. S. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Przenosząc uregulowania prawne na grunt sprawy, zaznaczył, że budowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n., który w pkt 2 tego przepisu, jako cel publiczny wskazuje budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń i uznał, że analizowana przesłanka została spełniona. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, iż projektowany przebieg inwestycji przez działkę nr [...] został ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego całość zebranego materiału dowodowego potwierdza, iż dokonane przez organ pierwszej instancji ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest "optymalne" z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właściciela zajętej nieruchomości. Z kolei alternatywny przebieg planowanej inwestycji jest niemożliwy z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a całkowite odstąpienie od jej realizacji wpłynie bezpośrednio na zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego rejonu. Na powyższą decyzję skargę do WSA w Opolu wniósł K. S., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie oraz błędną i dowolną wykładnię: - art. 9a, art. 124 i art. 6 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wniosek [...] SA o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był uzasadniony, gdyż spełniał przesłanki lokalizacji celu publicznego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz dołączone do niego zostały dokumenty z przeprowadzonych rokowań, w wyniku, których nie doszło do zawarcia umowy cywilno-prawnej z właścicielami nieruchomości, a zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właścicieli tejże nieruchomości oraz - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu Sąd zacytował treśc art. 124 u.g.n. oraz dokonał ogólnej, obszernej analizy jego zastosowania. Wskazał, iż decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, co oznacza, iż w sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samo zaś odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające, a brak pełnego wyjaśnienia powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy rozpoznające sprawę były związane treścią wniosku inicjującego postępowanie. Tymczasem zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, pomijając treść tego wniosku, ograniczyły sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr [...], wskazując jednocześnie, że ograniczenie to dotyczy powierzchni 0,39 ha, czyli o 0,13 ha więcej aniżeli żądnie objęte wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie w sposób ewidentny narusza przepis art. 61 § 1 i nast. k.p.a. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji doprowadziło do oczywistego wniosku, iż przedmiot ograniczenia własności jest determinowany przedmiotem wniosku strony występującej o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Organ rozpoznaje sprawę tylko w zakresie wskazanym we wniosku strony. W sytuacji, gdy strona składa pismo uzupełniające treść pierwotną wniosku lub modyfikuje żądanie, organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z modyfikacji lub zmiany wniosku, a w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do złożenia stosownego wyjaśnienia. Sąd zauważył ponadto, że z akt sprawy nie wynika również, by inwestor w toku postępowania administracyjnego złożył wniosek modyfikujący jego pierwotne żądanie. W szczególności, w ocenie Sądu, za modyfikację zakresu żądania nie można uznać złożenia przez inwestora do akt sprawy mapy, na której zaznaczono inny zakres żądania. Dlatego ograniczenie prawa własności działki o większej powierzchni niż wynikała z wniosku było nieuprawnionym wyjściem ponad żądanie podania wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż organ nie przeprowadził rokowań, w sposób wymagany przepisami art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Dokumentacja przedstawiona wraz z wnioskiem przez inwestora rodzi liczne wątpliwości wobec zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W umowie zawartej w trybie art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. strony powinny uzgodnić w szczególności sposób i terytorialny zasięg zajęcia nieruchomości dla zrealizowania inwestycji i sposób korzystania z nieruchomości w okresie późniejszej eksploatacji inwestycji, terminy realizacji inwestycji, warunki i wysokość wynagrodzenia za jej udostępnienie, sposób ustalania odszkodowania za szkody ewentualnie wynikłe z realizacji inwestycji i ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia umowy z wszystkimi w/w dokumentami, projektem umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi nieruchomości obciążonej. Tymczasem przeprowadzona przez Sąd analiza przedstawionego przez wnioskodawcę protokołu z dnia 1 marca 2012 r., jak również protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 20 czerwca 2013 r. wskazuje, iż nie jest możliwe potwierdzenie przeprowadzenia rokowań w sposób, o którym mowa powyżej. Z treści powyższych dokumentów wynika, iż strony prowadziły rozmowy a elementem tych rozmów była kwota odszkodowania za zajęcie gruntu. Jednakże w żaden sposób z niego nie wynika, by właścicielowi wskazano właściwy zakres ograniczenia części nieruchomości nr [...] tj. obszaru 0,39 ha, lokalizację słupa linii napowietrznej, rozwiązanie możliwości poprowadzenia linii elektroenergetycznej kablem podziemnym sposób zajęcia (cel korzystania z nieruchomości), oraz czas korzystania z nieruchomości. Wręcz przeciwnie zakres ograniczenia własności wskazany we wniosku inwestora z dnia 21 maja 2012 r. (0,26 ha) nie koresponduje z protokołem rokowań z dnia 1 marca 2012 r., w którym jedynym szczegółem odnoszącym się do działki [...] jest posadowienie "słupa 7P". Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że organy administracji nie dokonały wszystkich ustaleń niezbędnych do wydania decyzji ingerującej w jego prawo własności. W świetle zgromadzonych dokumentów, a także treści decyzji, nie można uznać, że przeprowadzono w sposób wystarczający analizę jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum. Przy tym rozważenie jak najmniejszego stopnia ingerencji winno nastąpić nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc m.in. gdy ograniczenie stanowi realizację celu publicznego, gdy jest ono zgodne z planem miejscowym, a w wyniku rokowań nie doszło do uzyskania zgody właściciela. Ponadto w ocenie Sądu organy pominęły niezwykle istotną okoliczność, a mianowicie to, że w planie miejscowym W. ustalono tylko orientacyjny przebieg spornej linii, co wynika z objaśnień do zapisów planu. Tak skonstruowany plan miejscowy - co do zasady - dopuszcza zatem odstępstwa od przedstawionego szlaku linii. W konsekwencji, za błędny i mylący należało uznać argument decyzji, że zaproponowany we wniosku przebieg linii elektroenergetycznej został zdeterminowany przez plan. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] SA z siedzibą w K., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: a) art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, iż w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono w sposób prawidłowy rokowań i tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czym jest w tym przypadku brak zgody właściciela na budowę inwestycji celu publicznego; b) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, iż w przedmiotowej sprawie nie można ograniczyć sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo iż istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym dokumentem planistycznym związanym z lokalizacją inwestycji celu publicznego; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez uznanie, iż z przedmiotowej decyzji nie wynika jednoznaczny przebieg inwestycji celu publicznego, który według Sądu nie jest również zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art . 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 oraz art. 7 - 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji wydał decyzję ponad żądanie strony, mimo iż strona w stosownym czasie złożyła pismo w zakresie modyfikacji wniosku, a co za tym idzie, zmodyfikowała wniosek o ograniczenie korzystania z nieruchomości; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ administracji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, a mianowicie poprzez uznanie, iż rokowania nie zostały przeprowadzone prawidłowo, a trasa linii energetycznej - mimo iż jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - nie została przeanalizowana w sposób wyczerpujący; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż trasa linii energetycznej została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób orientacyjny; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pobieżne uzasadnienie podstaw rozstrzygnięcia w zakresie analizy orientacyjnego przebiegu linii energetycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi. Ewentualnie, gdy Sąd nie dostrzeże naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż zasadnie jej autor wskazuje na błędne ustalenia Sądu pierwszej instancji odnośnie zgodności przebiegu planowanej linii energetycznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zapisów tego planu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja jest zgodna z tym planem. Problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego, a że jest to taka inwestycja sporu nie ma. Zaprezentowane zatem w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji stanowisko, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono jedynie orientacyjny przebieg spornej linii, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, jest błędne. Porównanie przebiegu projektowanej linii z zapisami planu wskazuje, że tego rodzaju inwestycja we wskazanym w projekcie przebiegu jest zgodna z zapisami planu miejscowego w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. Ewentualna kwestia oceny zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego nie jest rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Zasadność powyższego zarzutu nie przesądza jednak o zasadności skargi kasacyjnej, albowiem z uwagi na pozostałe motywy zaskarżonego wyroku, wyrok ten odpowiada prawu. W szczególności wskazać przyjdzie, że zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż w toku postępowania doszło do istotnego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek inwestora obejmował teren o pow. 0,26 ha, podczas gdy w decyzji określono powierzchnię podlegającą zajęciu na cele inwestycyjne na 0,39 ha. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że wniosek ten w toku postępowania został zmieniony i doprecyzowany, o czym poinformowany został właściciel nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że dopiero w toku rozprawy administracyjnej inwestor złożył do akt mapę, z której wynikać miało, że jego zamiarem jest zajęcie nieruchomości o większej powierzchni aniżeli wcześniej wskazana we wniosku. Z żadnego jednak dokumentu, a w szczególności z protokołu rozprawy nie wynika, że na tę okoliczność zwrócono uwagę właścicielowi nieruchomości. Samo dołączenie mapy, bez wyraźnego wskazania co do zakresu wniosku, nie może stanowić o jego zmianie. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu było po pierwsze zwrócenie się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy złożona mapa stanowi w istocie zmianę pierwotnego zamiaru inwestycyjnego, a jeżeli tak, to w dalszej kolejności poinformowanie o tym właściciela nieruchomości z pouczeniem o możliwości zajęcia stanowiska. Z przepisów k.p.a. wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony – wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Powyższy pogląd Sądu ma swoje odbicie także w doktrynie. W szczególności należy wskazać na pogląd B. Adamiak wyrażony w "Systemie prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z Niewiadomskiego i A.Wróbla (tom 9 "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136): "Organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a., art. 121 § 2 o.p.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania." Wskazać ponadto należy, że zmiana żądania strony w rozpatrywanej sprawie dotyczyła nie tylko powierzchni nieruchomości podlegającej zajęciu na cele inwestycyjne, ale również lokalizacji słupa, co tym bardziej czyni dokonane zmiany istotnymi. Powyższe zmiany dokonane przez inwestora w toku postępowania i wadliwie przyjęte przez organy jako podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, świadczą również o tym, że przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania dotknięte były wadami. Inny był bowiem ich zakres przedmiotowy w stosunku do zakresu objętego decyzją. Można oczywiście przyjąć założenie, że skoro właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na zajęcie mniejszej jej części, to tym bardziej nie wyraziłby zgody na zajęcie większej części, jednak takie założenie, bez wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, jest nieuprawnione. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku propozycji zajęcia większej części nieruchomości, inwestor zaproponowałby wyższą wysokość odszkodowania, co przynajmniej hipotetycznie mogłoby doprowadzić do realizacji inwestycji bez konieczności sięgania do instytucji przymusowego wywłaszczenia. Zatem również w tej kwestii należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że rokowania nie zostały przeprowadzone w sposób wymagany przepisami art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Na zakończenie podkreślić wypadnie, że unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody - ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela i tymi wskazówkami powinny kierować się organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie. Nakłada to na nie obowiązek szczególnej staranności w celu poszanowania podstawowych praw podmiotowych. Mając wszystko powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.