I OSK 1080/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1490/13 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt 1490/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R. M., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta T., decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r., orzekając na wniosek T.S.A. - Oddział w T., reprezentowanego przez R. Mi. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "I." w S. oraz na podstawie art. 126 ust. 5 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej: "u.g.n.", potwierdził zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność L. R. i ujawnionej w księdze wieczystej [...] – w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. R., natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2013 r.) R. M. wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że w dniu [...] maja 2013 r. została przez strony podpisana ugoda. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda M., decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy uznał, że nie było możliwe umorzenie przedmiotowego postępowania, gdyż postępowanie prowadzone w trybie art. 126 ust. 5 i 8 u.g.n. różni się zasadniczo od postępowań prowadzonych w trybie art. 124, art. 125 i art. 126 ust. 1 tej ustawy. Wniosek składany w rozpoznawanym stanie faktycznym przez inwestora miał potwierdzić bowiem, czy zasadne było czasowe zajęcie nieruchomości, którego już dokonano. Konstrukcja tej regulacji sprawia zatem, iż wola właściciela nieruchomości nie ma w tej sytuacji znaczenia, gdyż dany podmiot dokonał już ingerencji w prawo własności danej osoby w przeszłości. Obowiązkiem właściwych organów administracji jest zaś dokonanie oceny zasadności tego zrealizowanego już przedsięwzięcia. W motywach rozstrzygnięcia organ dokonał zatem wykładni art. 126 ust. 1 oraz 5 u.g.n., ostatecznie przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie zgromadzono dowodów, pozwalających na potwierdzenie, iż faktycznie istniały podstawy do zajęcia nieruchomości bez uprzedniego uzyskania w tym zakresie stosownej decyzji tego organu. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Ma. z dnia [...] września 2013 r. R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. L. R. wniósł o oddalenie skargi. Uchylając – na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." - zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Sąd wyjaśnił, iż jakkolwiek zarzuty skargi dotyczyły niezasadnego, w ocenie skarżącego, kwestionowania przez organ odwoławczy prawidłowości decyzji I instancji, w której Prezydent Miasta T. przyjął, że zaistniały okoliczności stanowiące przesłanki dla czasowego zajęcia nieruchomości stanowiącej własność L. R., w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n., to w pierwszej kolejności należało zbadać prawidłowość określenia kręgu stron w postępowaniu przed organami obu instancji. W tym miejscu Sąd podkreślił, że - zgodnie z art. 33 i 32 k.p.a. - strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga osobistego działania. Doręczenia zaś – po myśli art. 40 § 2 k.p.a. - dokonywane są pełnomocnikowi jako reprezentantowi strony. Każdy z podmiotów występujących w sprawie w charakterze strony posiada przy tym własne uprawnienia procesowe a pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a. Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd, powołując się na treść art. 126 ust. 5 w zw. z ust. 1 u.g.n., zaakcentował, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Prezydent Miasta T. przyjął, iż stroną postępowania w przedmiotowej sprawie był T. S. A. Oddział w T., działająca przez R. M., prowadzącego działalność pod firmą "I.". W ocenie Sądu nie budziło przy tym wątpliwości przyznanie spółce T. statusu strony. Uzasadnieniem tego był bowiem fakt, że Spółka ta była właścicielem urządzeń przesyłowych. Zgodnie zaś z przepisem art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzonym przepisem art. 2 ustawy z 17. 12. 2010 r. o zmianie ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 170), właściciele urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, a więc właściciele urządzeń przesyłowych mogą obecnie (tj. od dnia 3 marca 2011 r.) samodzielnie występować o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych. Nadto, dodatkowym uzasadnieniem tego była instytucja służebność przesyłu, sformułowana w przepisach art. 3051 - 3054 Kodeksu cywilnego, uprawniająca przedsiębiorców do korzystania z cudzej nieruchomości w celu wybudowania i eksploatacji urządzeń przesyłowych służących do doprowadzania m.in. i energii elektrycznej. Przedsiębiorca – właściciel urządzeń przesyłowych, uprawniony z tytułu służebności przesyłu, może bowiem – jak wywodził Sąd - korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń przesyłowych. Sąd podkreślił w tym miejscu, że R. M. - zgodnie ze złożonym do akt administracyjnych upoważnieniem z dnia [...]sierpnia 2012 r. - został upoważniony przez T. S.A. w T. do uzyskania - w imieniu Spółki - zgód właścicieli nieruchomości na wejście w ich teren celem wykonania wycinki drzew , krzewów podrostów i gałęzi w pasach linii elektrycznych w obszarze działania inwestora tj. ww. Spółki oraz do uzgodnień z właściwymi podmiotami niezbędnymi w procesie wykonywania prac. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy - jak kontynuował Sąd – wynikało zatem, że T. S.A. w T. - w trybie art. 126 ust 5 u.g.n. - działając przez R. M. prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą "I.", dokonała czasowego zajęcia nieruchomości stanowiącej własność L. R.a następnie wystąpiła (również działając za pośrednictwem R. M.) w trybie art. 126 ust. 8 u.g.n. o wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia ww. nieruchomości w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. Nadto, Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja organu I instancji została skierowana do T. S.A. w T., natomiast R. M. został przez organ I instancji uznany za pełnomocnika wnioskodawcy i dlatego jemu (jako pełnomocnikowi) doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Tymczasem organ odwoławczy – po rozpoznaniu odwołania L. R. - skierował decyzję drugoinstancyjną do R. M. z równoczesnym pominięciem T. S.A. w T. jako strony postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, za nieuprawnione należało uznać przyjęcie w postępowaniu odwoławczym, że stroną postępowania był R. M., który dotychczas działał jako pełnomocnik T. W związku z tym – w ocenie Sądu – Wojewoda ewidentnie naruszył przepisy postępowania zobowiązujące organy administracji publicznej do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a także do zweryfikowania prawidłowości tego kręgu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z tego powodu, uznając odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze za przedwczesne, Sąd polecił, by po ustaleniu prawidłowego kręgu stron organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę, oceniając również prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego R. M. przez T. D. S.A. w T. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zobowiązujących organy administracji publicznej do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Wojewoda M. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że organ odwoławczy, z uwagi na brzmienie art. 40 § 2 k.p.a., skierował swoją decyzję jedynie do R. M., uznając go za pełnomocnika T. S.A. Oddział w T. Jakkolwiek, w rozdzielniku decyzji Wojewoda M. nie wskazał, że R. M. otrzymał tę decyzję jako pełnomocnik T. S.A. Oddział w T., to okoliczność taka wynikała wyraźnie z całego przebiegu postępowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo dla R. M. od T. S.A. Oddział w T. oraz brak jest dokumentu odwołującego to pełnomocnictwo. Czyli brak było podstaw do uznania, że R. M. wstąpił w prawa i obowiązki T. S.A. Oddział w T. i stał się stroną posterowania zamiast reprezentowanego przez nią T. S.A. Oddział w T. Autor skargi kasacyjnej podkreślał, iż w treści zaskarżonej decyzji Wojewoda M. wskazał, że R. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "I." ul. Z., [...] S. działa w imieniu T.S.A. Oddział w T. a zatem niewskazanie w rozdzielniku decyzji, że R. M. działa w postępowaniu w charakterze pełnomocnika T. SA Oddział w T. przy równoczesnym braku w aktach sprawy dokumentów wskazujących na inny charakter procesowy udziału tej osoby w postępowaniu można by uznać za takie uchybienie przepisom postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, obowiązek oznaczenia wszystkich stron postępowania administracyjnego został w rozpoznawanej sprawie zrealizowany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. M. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej zawarte zostały oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał przy tym wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Wyjaśnić zatem w tym miejscu trzeba, że powyższe przepisy, określające sytuacje, w których sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję, mają charakter blankietowy (wynikowy). Oparcie wyroku na ich podstawie jest zaś uwarunkowane określonym stanowiskiem sądu I instancji. Sąd, stosując wspomniane wyżej przepisy, stwierdza bowiem, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia przepisom postępowania mogącym stanowić podstawę do jego wznowienia (art.145 § 1 pkt 1 lit. b) albo innym przepisom proceduralnym a uchybienie to miało charakter istotny, czyli mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Powyższe oznacza, że zaskarżając skargą kasacyjną wyrok, oparty na w/w przepisach, należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tych przepisów, ale (a nawet przede wszystkim) przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się sąd I instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący organ choć nie zgadzał się z ustaleniami faktycznymi Sądu Wojewódzkiego, że w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym przed Wojewodą M. w sprawie dotyczącej wydania – w trybie art. 126 ust. 5 i 8 u.g.n. - decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] stanowiącej własność L. R. w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, stroną postępowania był R. M. a nie T. S.A. - Oddział w T., reprezentowana przez R. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "I." w S., nie sformułował jednak zarzutu opartego na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. (wadliwe przedstawienie stanu sprawy). Powyższe skutkuje zaś tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany do przyjęcia ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji. Zgodnie zaś z nimi, pomimo, że w postępowaniu przed organem I instancji stroną postępowania była Spółka T., reprezentowana jedynie przez R. M., to organ odwoławczy – po rozpoznaniu odwołania L. R. - skierował decyzję drugoinstancyjną do R. M. z równoczesnym pominięciem T. S.A. w T. jako strony postępowania. Organ odwoławczy dokonał zaś tego – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - bez żadnego wyjaśnienia, czy w sprawie Spółka ta utraciła uprawnienia strony, R. M. je uzyskał, czy też nadal pozostaje pełnomocnikiem Spółki, względnie czy R. M. przysługuje również – obok Spółki T. – status strony. W świetle zatem takich ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny był obowiązany uznać, że wyrok Sądu Wojewódzkiego został prawidłowo oparty na wskazanych w nim podstawach prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.