IV SA/Wa 2710/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2013r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania Pani A. F., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zw. w dalszej części k.p.a), art. 88I ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak : [...], którą odmówiono zwolnienia z zakazu określonego w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym (nr [...] w S.) położona jest całkowicie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Teren ten nie jest chroniony wałami przeciwpowodziowymi. Zgodnie z opracowaniem pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki [...], stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej, rzędna wody Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) w przekroju analizowanego terenu wynosi 35,76 m n.p.m. Rzędne terenu działki nr [...], według mapy sytuacyjno- wysokościowej dołączonej do wniosku, wynoszą od 34,0 do 36,6 m n.p.m. Oznacza to, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości nawet 1,76 m. Wystąpienie powodzi na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], powoduje poważne zagrożenie dla ludzi i mienia, co potwierdziła m. in. powódź w maju 2010 r., kiedy znaczna część miasta S. znalazła się pod wodą. Ponadto teren S. zagrożony jest powstawaniem zatorów, czyli sytuacji, w której przy wypełnieniu znacznej części koryta lodem, stan wody jest wyższy niż w przypadku tej samej wielkości przepływu bez zjawisk lodowych. Podkreślił także, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, 1 został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z art. 88l ust. 1 tej ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 88I ust. 2 dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09). Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgodził się z merytorycznym uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Podkreślił, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Należy zaznaczyć, że obszar, na którym znajduje się analizowana działka, wskazany jest we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego jako obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi, czyli na którym istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi. Z wniosku Pani A. F. wynika, zaś że budynek ma zostać usytuowany na gruncie o rzędnej terenu 35,00 m n.p.m. Budynek ma być wybudowany bez podpiwniczenia i chroniony przed skutkami ewentualnej powodzi poprzez podniesienie murów fundamentowych do poziomu 36,26 m n.p.m., tj. powyżej rzędnej wody Q1%. Zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podniesienie pod projektowanym budynkiem może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych rzeki Wisły. Ponadto położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie nasypu i fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Niesione przez wodę elementy budynku mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych 2 poniżej. Dodatkowo wskazać należy, że każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Organ wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, iż jest brak podstaw prawnych w uzasadnieniu odmowy zwolnienia z zakazów. Organ w swej decyzji powołał się bowiem na przepisy art. 881 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do kwestii, że wydano decyzje pozytywne w okolicy o niższych rzędnych posadowienia należy zauważyć, że było to przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, niemających związku z niniejszym postępowaniem. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Natomiast w odniesieniu do argumentu wskazanego przez skarżącą, że na tym terenie oraz w jego okolicy nigdy nie występowała woda powodziowa stwierdzić należy, że przy analizowaniu zagrożenia powodziowego nie analizuje się tylko udokumentowanych powodzi, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w przyszłości. Ponadto w aktach sprawy znajdują się materiały, które wskazują, że podczas powodzi w maju 2010 r. znaczna część S. została zalana. Jednakże na podstawie załączonego do akt sprawy nagrania na płycie zatytułowanego "S. powódź 2010", dokumentacji fotograficznej, artykułów w prasie i publikacji w Internecie nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny, czy działka wnioskodawczym została wówczas zalana, czy też nie. Podsumowując organ wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla okolicznych mieszkańców. Mając na uwadze wartości, jakimi są zdrowie i życie ludzi oraz mienie, organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w G., że straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód oraz respektowanie zakazów, o których mowa w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego. Takie rozwiązanie umożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Pani A. F., reprezentowana przez 3 profesjonalnego pełnomocnika. W skardze skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW w G. w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Decyzji Prezesa KZGW zarzucono obrazę: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne przez pominięcie jego dyspozycji i analizy kwalifikacji wniosku skarżącej w płaszczyźnie utrudnienia lokalizacji inwestycji w ochronie przed powodzią i uznanie, iż budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w S. utrudni ochronę przed powodzią, b) art. 88I ust. 3 ustawy Prawo wodne przez niedostrzeżenie, iż w procesie rozstrzygania Dyrektor RZGW w G. nie zasięgnął opinii państwowej służby hydrologicznometeorologicznej, a w konsekwencji naruszył także dyspozycję art. 8 Kpa. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 75 § 1 Kpa poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego (art. 84§ 1 Kpa), z oględzin (art. 85 § 1 Kpa), z przesłuchania strony (art. 86 Kpa w Zw. z art. 10 Kpa), jako dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy na okoliczność, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią, b) art. 77 § 1 Kpa poprzez rozpatrzenie jedynie fragmentu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, c) art. 7 i art. 8 Kpa poprzez pominięcie i nieodniesienie się do faktu wydania pozwoleń inwestycyjnych na działkach niżej położonych, sąsiadujących z nieruchomością wnioskodawczyni, co naraziło organ administracji na utratę zaufania i podważyło istotę praworządności, która winna być przestrzegana w toku postępowania, d) art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy przypuszczeń i hipotez stanowiących podstawę utrzymania w mocy decyzji organu I stopnia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sad uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydana w oparciu o art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 88I ust. 1 tej ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie zaś do art. 88I ust. 2 dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega więc wątpliwości, iż teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią, pod pojęciem którego należy zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy Prawo wodne rozumieć: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a 5 także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d)pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że działka inwestycyjna położona jest całkowicie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Teren ten nie jest chroniony wałami przeciwpowodziowymi. Zgodnie z opracowaniem pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki [...], stanowiącym element studium ochrony przeciwpowodziowej, rzędna wody Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) w przekroju analizowanego terenu wynosi 35,76 m n.p.m. Rzędne terenu działki nr [...], według mapy sytuacyjno- wysokościowej dołączonej do wniosku, wynoszą od 34,0 do 36,6 m n.p.m. Oznacza to, zdaniem organów, że w czasie przepływu wody stuletniej należy liczyć się z niebezpieczeństwem zalania przedmiotowego obszaru warstwą wody o głębokości nawet 1,76 m. Mając na uwadze powyższe, organy uznały, że wniosek inwestora nie może zostać pozytywnie rozpoznany, bowiem realizacja planowanej inwestycji utrudni ochronę przed powodzią. Zdaniem organu odwoławczego cyt. "zmiana ukształtowania terenu poprzez jego podniesienie pod projektowanym budynkiem może spowodować zmiany w przepływie wód powodziowych rzeki [...]. Ponadto położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie nasypu i fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia. Niesione przez wodę elementy budynku mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Dodatkowo wskazać należy, że każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmniejszenie możliwości retencji wodnej." Dodatkowo organy wskazały, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, poprzez zwiększenie strat materialnych i zagrożenia zdrowa i życia okolicznych mieszkańców. Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, iż w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią 6 należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutu niezasięgnięcia przez Dyrektora RZGW w G. opinii państwowej służby hydrologicznej w przedmiotowej sprawie należy jeszcze raz podkreślić, że celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. W tym zakresie stworzono jedynie dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej fakultatywną (a nie obligatoryjną) możliwość zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie w związku z faktem istnienia dla tego terenu obowiązującego studium ochrony przeciwpowodziowej, którego elementem jest opracowanie pn. "Wyznaczenie granic bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych" dla rzeki [...], sporządzonego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (Państwowy Instytut Badawczy), pełniącego rolę państwowej służby hydrologicznej, organ nie musiał zatem wbrew zarzutom skargi, zasięgać opinii służb, bowiem jak wskazano powyżej, nie ma takiego obowiązku, a jedynie może skorzystać z takiego uprawnienia jeżeli uzna to za uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie istniały zaś stosowne dokumenty, opracowane przez IMiGW, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, bez konieczności zasięgania dodatkowej opinii służb hydrologicznych. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność wydania pozytywnych decyzji dla działek niżej położonych, sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Powyższe kwestie rozstrzygane były bowiem w odrębnych, indywidualnych postępowaniach administracyjnych. Zarzut pominięcia dowodu z opinii biegłego jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie przedstawiła takiej opinii, nie przedstawiła także żadnych dowodów, które byłyby sprzeczne z ustaleniami organu. Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Jak wskazano powyżej w ocenie Sądu organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie dokonały rzetelnej i właściwej jego oceny, co wynika z uzasadnień decyzji. Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonych decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia czy też stwierdzenia nieważności, w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy, orzekł jak w sentencji.