I OSK 1062/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1133/13 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1133/13 oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd podał, że wnioskiem z dnia 7 maja 2013 r. M. H. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem R. H. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówił wyżej wymienionej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta na skutek odwołania M. H. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydanego rozstrzygnięcia był brak ustalenia przez organ, czy rodzic (ojciec) R. H. żyje i czy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Wójt Gminy G. odmówił M. H. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem R. H.. W motywach uzasadnienia organ wskazał na niespełnienie przesłanek przewidzianych art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), a mianowicie na fakt, że żyje rodzic (ojciec) osoby wymagającej opieki i nie został on pozbawiony praw rodzicielskich, nie jest małoletni ani nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. H. w odwołaniu od tej decyzji podała, że w związku z rozwodem rodziców, eksmisją ojca i odbywaniem przez niego kary pozbawienia wolności za znęcanie się nad rodziną, od ok. 15 lat razem z bratem nie utrzymują z nim kontaktu. Zwróciła uwagę na brak możliwości wniesienia do sądu sprawy o pozbawienie ojca praw rodzicielskich (nie można pozbawić tych praw osoby dorosłej nad dorosłą). Ponadto brat jest osobą chorą psychicznie (schizofrenia), cierpi na padaczkę, wymaga całodobowej opieki, ma tendencje samobójcze. Wskazała na "absurd prawny", gdyż będąc zmuszona do podjęcia pracy nie będzie mogła opiekować się bratem, a tylko ona taką opiekę może sprawować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, nawiązując do treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium podało, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i ustalił, że żyje ojciec osoby wymagającej opieki – F. H., nie został pozbawiony praw rodzicielskich, nie jest małoletni, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podało, że w tak ustalonym stanie faktycznym oraz w świetle obowiązujących przepisów M. H. – siostrze osoby wymagającej opieki - nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że orzekające organy nie posiadają w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego i mimo, że względy moralne przemawiają za uznaniem racji odwołującej i przyznaniem świadczenia, to jest on zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. M. H. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił przedmiotową skargę. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalone zostało, że F. H. - ojciec R. H. - osoby, nad którą sprawowana jest opieka, żyje. F. H. nie wyraził co prawda zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, jednakże na podstawie informacji pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., gdzie wymieniony zamieszkuje ustalono, że F. H. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W trakcie rozmowy F. H. potwierdził, że nie utrzymuje kontaktów z synem i córką. Na podstawie tych faktów organ prawidłowo ustalił, że skoro 74-letni ojciec R.H. nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie opiekującej się R. H.. Trafnie ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zaznaczył, że jest zobowiązany stosować ww. przepisy ustawy, które w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa od świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony Państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki. W rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem R. H., o których mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd też decyzja odmawiająca przyznania takiego świadczenia jest prawidłowa. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej – braku kontaktów ojca z wymagającym opieki synem, a także sytuacji rodzinnej – faktu, że F. H. znęcał się nad rodziną, za co został skazany na karę 2 lat pozbawienia wolności i orzeczona została wobec niego eksmisja, Sąd stwierdził, że okoliczności te nie mogły zostać uwzględnione w niniejszej sprawie, jako że pozostają bez wpływu na wystąpienie przesłanek z art. 17 ust. 1a) ustawy, a ponadto dotyczą odległego czasu (skazanie uległo najprawdopodobniej zatarciu). Sąd zaś badając zaskarżoną decyzję, ocenia wyłącznie jej legalność. Z tego względu kwestie celowości, słuszności czy zasad współżycia społecznego nie mogą być przez Sąd brane pod uwagę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. H.. Powołując się na obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z pominięciem art. 2, art. 71 Konstytucji RP oraz art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 17 § 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nie zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w ocenie merytorycznej ustaleń dokonanych przez organy administracji, art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rozszerzającego wykładnie art. 17 § 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą, w przypadku gdy spełnia ona wszystkie wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem R. H., której to opieki nie jest w stanie zapewnić mu ojciec, co też sprawia, że obowiązek alimentacyjny przechodzi zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na siostrę niepełnosprawnego R. H. – M. H., 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez: - niepodjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, - niezebranie dostatecznych informacji o stosunku ojca M. H. i R. H. do opieki nad niepełnosprawnym synem R. H. i do dostarczania mu wsparcia materialnego niezbędnego do codziennego życia, jak również w stosunku do skarżącej M. H. poprzez niezbadanie, iż jest ona zdolna ponoszenia obowiązku alimentacyjnego w stosunku do swojego brata R. H., dostarczania mu niezbędnych środków do codziennego życia, jak również całodobowej opieki nad niepełnosprawnym bratem. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i nieuchylenie decyzji organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawierających naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rozszerzającego wykładnię art. 17 § 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w ani całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (a więc tych na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższa) jedynie rodzica i przyznanie włącznie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza konstytucyjna zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości. które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz w szczególnej pomocy władzy publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Niewątpliwie z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Należy dostrzec i docenić działalność rodzin zastępczych, a ich wspieranie przez państwo uznanie za właściwie i słuszne. Nie można jednak nie dostrzec, że na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - rodzeństwu podważą racjonalność ustawodawcy. W związku z powyższym art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w zw. z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni. W związku z przedstawioną argumentacją pojawiają się więc poważne wątpliwości, czy zaskarżony przepis art. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z konstytucyjną zasadą równości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 cytowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi, zatem sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W skardze kasacyjnej powołano się wprawdzie na obydwie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz zasadnicze znaczenie ma rozważenie zasadności podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego. Jak bowiem wynika z decyzji wydanych w sprawie i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust.1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art.17 ust.1 pkt 4 wymienionej ustawy. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak również organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały wykładni literalnej wskazanych wyżej przepisów. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1 a, czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej będącej siostrą osoby wymagającej opieki z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, w sytuacji, gdy ojciec skarżącej i jej brata żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało osobom spełniającym warunki określone w art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy " nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki"( art.17 ust. 1 a). Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. poz.1548) art.17 ust.1 i 1 a otrzymał następujące brzmienie: " 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Literalna wykładnia art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1 a pkt 1 uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia nie jest wystarczająca. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art.17 ust.4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art.132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną ( art. 18 Konstytucji RP). W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy matka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie żyje, zaś ojciec skazany prawomocnym wyrokiem za znęcanie się nad rodziną z sądowym nakazem eksmisji z mieszkania zajmowanego przez rodzinę, rozwiedziony z matką, który złożył oświadczenie, że nie poczuwa się do opieki nad synem i od lat nie utrzymuje żadnych kontaktów z dziećmi, oczywistym jest, że wykluczona jest możliwość sprawowania opieki przez ojca. Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności ( siostra), prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art.71 ust.1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust.1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: " Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r.( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109). Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. W przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.