IV SA/Wa 2032/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "C." z siedzibą w G. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] oddala skargę IV SA/Wa 2032/13 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego uchwałą z dnia [...].10.2012 r. nr 211/12 Sejmik Województwa [...] uchwalił Wojewódzki Plan Gospodarowania Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (zwany dalej WPGO). Stowarzyszenie Ekologiczne "C." z siedzibą w G. poza wskazaną uchwałą w sprawie uchwalenia WPGO zaskarżyło również uchwałę Sejmiku Województwa [...] z tej samej daty, nr [...] w sprawie wykonania tego planu, podlegającą opublikowaniu, stanowiącą akt prawa miejscowego. Skarga wywiedziona na tę drugą uchwałę została uprzednio prawomocnie odrzucona przez Sąd (sygn. akt IV SA/Wa 2033/12). Wniesienie skargi poprzedził wniosek skierowany do Sejmiku o usunięcie naruszenia prawa, powstałego przez uchwalenie przedmiotowej uchwały. Na to wezwanie Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę z dnia [...].06.2013 r. nr [...], uznającą wezwanie skierowane do Sejmiku za bezzasadne. Zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwale w sprawie uchwalenia WPGO Stowarzyszenie zarzuciło: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść uchwały, a mianowicie: 1/. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1.07.2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zmianie niektórych ustaw poprzez uwzględnienie w uchwale [...] funkcjonujących na terenie Województwa [...] instalacji Zakładu Gospodarki Odpadami PPHU L.(dalej zwanego .) oraz S. Sp. z o.o. (dalej zwanej S.), które w dniu wejścia w życie ustawy o czystości w gminach nie spełniały wymogów dotyczących regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej RIPOK) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (obowiązującej w dniu uchwalenia zaskarżonych uchwał); 2/. art. 16 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach poprzez uwzględnienie w uchwale [...] instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla których przed dniem wejścia życia ustawy o czystości w gminach wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach z naruszeniem prawa (uchylenie decyzji środowiskowej przez SKO w W. dla instalacji S.) oraz nie wydano decyzji o pozwoleniu zintegrowanym dla instalacji L.; 3/. art. 14b ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez uchwalenie WPGO, który został opracowany z pominięciem przepisów ustawy z dnia 3.10.2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczących udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, pomimo iż organ administracji opracowując projekt WPGO miał obowiązek zastosować przepisy ustawy o udostępnianiu społeczeństwu informacji o środowisku; 4/. art. 14b ust. 2 ustawy o odpadach poprzez uchwalenie WPGO, który został opracowany bez zapewnienia udziału społeczeństwa na zasadach przewidzianych w ustawie o udostępnianiu społeczeństwu informacji o środowisku, pomimo iż przepis ten wyraźnie nakłada na organ administracji obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami; 5/. art. 66-70 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku poprzez uchwalenie WPGO, w którym zostały wpisane istniejące i planowane instalacje L. i S. (przy braku prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę dla planowanych instalacji sortowni i kompostowni - w przypadku Instalacji S., powołano się nadto na decyzje o pozwoleniu na budowę z 1998 r. dla kompostowni i sortowni lecz na innej działce, niż obecnie planowana jest nowa instalacja); 6/. art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez wpisanie do WPGO instalacji L. i S. pomimo, iż nie spełniają one wymagań najlepszej dostępnej techniki lub technologii (BAT) w rozumieniu art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji naruszając zasadę przezorności obligującą organ do przewidywań wszystkich potencjalnych zagrożeń wynikających z prowadzenia przez te podmioty działalności; 7/. art. 16 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach w zw. z art. 122 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez uchwalenie WPGO, w którym wpisana została funkcjonująca instalacja L., pomimo iż zakład ten zlokalizowany jest bezpośrednio pod linią wysokiego napięcia, co w konsekwencji powoduje przekroczenie dopuszczalnych parametrów fizycznych dla znajdujących się tam zakresów częstotliwości; 8/. art. 201 w zw. z art. 351 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uchwalenie WPGO, w którym wpisana została instalacja L. pomimo, iż prowadzi ona działalność w zakresie przetwarzania odpadów na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej z naruszeniem prawa, tj. bez sporządzenia raportu o ocenie oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa w tym postępowaniu oraz bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a w konsekwencji z naruszeniem art. 60 ust. 1 Kodeksu wykroczeń; 9/. art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uchwalenie WPGO, w którym wpisane zostały instalacje L. i S. zlokalizowane w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w granicach ochrony obszaru chronionego Natura 2000 - Dolina S.; 10/. art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uchwalenie WPGO, w którym wpisane została instalacja S. zlokalizowana na obszarze istniejącego składowiska S., korzystającego od 15 lat z drogi dojazdowej, zbudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na jej budowę, pomimo iż przepis ten wyraźnie zabrania rozpoczynania jakichkolwiek robót budowlanych przed uzyskaniem takiej decyzji, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 93 pkt 4 ustawy prawo budowlane, zagrożone karą grzywny; 11/. art. 15 ust. 1. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który stanowi, że w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 12/. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału społeczeństwa przy projektowaniu WPGO i uniemożliwienie Stowarzyszeniom "C." i "O." wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów oraz materiałów dotyczących instalacji L. i S., które uwzględnione zostały w WPGO; 13/. art. 5 w zw. z art. 37 ustawy o udostępnieniu społeczeństwu informacji o środowisku, poprzez uchwalenie WPGO, którego projekt został przygotowany z naruszeniem powyższych przepisów, polegającym na nieodniesieniu się w ogóle do uwag i wniosków złożonych do projektu WPGO przez Stowarzyszenie "C." i Stowarzyszenie "O." oraz przez mieszkańców Powiatu O.; 14/. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez Stowarzyszenie "C.", Stowarzyszenie "O." oraz mieszkańców Powiatu O. dowodów co spowodowało oparcie treści zaskarżonych uchwał na wadliwym stanie faktycznym; 15/. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść podjętych uchwał; 16/. naruszenie art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu społeczeństwu informacji o środowisku poprzez nieodniesienie się do negatywnej opinii Komisji Ochrony Środowiska Rady Miasta O. oraz negatywnego stanowiska Rady Miasta O. z lipca 2012 r. w sprawie uwzględnienia instalacji S. i L. w WPGO; do niezbędnej dokumentacji sprawy należą wymagane przez przepisy stanowiska innych organów w tym organów wykonawczych jak i uchwałodawczych, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków. W późniejszym piśmie procesowym strona skarżąca podniosła, iż zaskarżenie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa M. było możliwe w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Wyjaśniła także, iż umieszczenie w owym planie instalacji S. i L. narusza interes prawny skarżących, gdyż już w chwili obecnej, co zostało odpowiednio udokumentowane, zanieczyszczenie powietrza, wód powierzchniowych i gleby oraz odory dotykają ich bezpośrednio. Skumulowane oddziaływanie planowanych instalacji będzie negatywnie oddziaływało na zdrowie. Stowarzyszenie powołało się w szczególności na dyrektywę 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.05.2003 r., przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. W dalszej części pisma Stowarzyszenie Ekologiczne "C." rozbudowało argumentację sprzeciwiającą się nieuwzględnieniu skargi ze względów merytorycznych, co sugerował Sejmik. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] stwierdził, że jakkolwiek uchwała nr [...] w sprawie wykonania tego planu (WPGO) jest aktem prawa miejscowego, o czym świadczy art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach, to już uchwała w sprawie uchwalenia WPGO nie ma takiego charakteru, nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] oraz nie podlega obowiązkowi konsultacji z [...] Radą Działalności Pożytku Publicznego. Wobec tego nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Z tych przyczyn wezwało do odrzucenia skargi na tę uchwałę, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga ta nie mogła być wywiedziona na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), jak w niej początkowo wskazano. Uchwała Sejmiku Województwa [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 nie stanowi aktu prawa miejscowego, w przeciwieństwie do uchwały Sejmiku w sprawie wykonania tego planu, która podlega publikacji we właściwym Dzienniku Urzędowym Wojewody. Do niej właśnie znajduje m. in. zastosowanie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1.07.2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zmianie niektórych ustaw. Wskazana uchwała z dnia [...].10.2012 r. nr [...] stanowi natomiast akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie będący aktem prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Skarżącym uchwałę Sejmiku Województwa [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 nie może być zatem każdy, a jedynie podmiot, o którym mowa w art. 50 P.p.s.a. Stosowanie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację skargową we wskazanym przepisie określono przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacji materialnej) oraz wskazanie podmiotów, które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacji formalnej). Do takich podmiotów, oprócz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich zalicza się również organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotom takim przyznana została legitymacja procesowa do wniesienia skargi ze względu na funkcje, do których zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest zatem dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań. Stowarzyszenie Ekologiczne "C." z siedzibą w G., jak wynika z jego statutu, powołane zostało m. in. do prowadzenia działalności związanej z przedmiotem kwestionowanej uchwały. Świadczy o tym w szczególności Rozdział II ust. 1 pkt 3 tego statutu. Nie można także kwestionować, iż występuje w interesie społeczności lokalnej, kwestionującej podstawy do oparcia systemu odbioru odpadów z [...] na instalacjach S. i L.. Niniejsza skarga nie mogła jednakże zostać skutecznie wniesiona przez stronę skarżącą zważywszy, że podjęcie przez Sejmik wskazanej uchwały w sprawie uchwalenia WPGO nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. W tej kategorii spraw postępowanie takie nie jest bowiem prowadzone. Podstawowym wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób jest jej uczestnictwo - z mocy postanowienia organu - w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a. na prawach strony. Takie ukształtowanie wymogów legitymacji pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wniesionej przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego. Artykuł 50 P.p.s.a. legitymację skargową organizacji społecznej ściśle wiąże z uprzednim przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. i tylko w takich sprawach jej upatruje. Wobec tego nie można podzielić przekonania skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie była uprawniona do wywiedzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, a Sąd zobowiązany był do merytorycznego jej rozpoznania. Ze wskazanych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.