I OSK 1537/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2070/13 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2012 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2070/13, po rozpoznaniu skargi I. K., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2012 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił I. K. ze służby w Policji z dniem 17 grudnia 2012 r. I. K. wnioskiem z dnia 27 czerwca 2013 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2012. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, odmówił I. K. przyznania prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2012. W wyniku rozpoznania wniosku I. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że analiza art. 114 ustawy o Policji wskazuje, że ustawodawca określił gradację rodzaju i zakresu świadczeń przysługujących policjantowi zwalnianemu ze służby. Artykuł 114 ust. 3 ustawy o Policji, który ma zastosowanie w sprawie, w swojej treści określa wprost, jakie świadczenia przysługują policjantowi zwolnionemu ze służby w Policji m. in. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy. Wśród świadczeń tych wymieniono jedynie 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, ale tylko niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Ustawodawca używając sformułowania "ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby" jednoznacznie przesądził o niemożności przyznania policjantowi zwolnionemu tak jak wnioskodawca na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, prawa do ekwiwalentu za pieniężnego za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za rok zwolnienia ze służby. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 114 ust. 3 ustawy o Policji nie może być oderwana od całości uregulowań zawartych w tym artykule. Gdyby intencją ustawodawcy było jednakowe traktowanie wszystkich policjantów zwalnianych ze służby w zakresie świadczeń im przysługujących, określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, zbędnym byłyby zastrzeżenia wskazane w ust. 2 – 4 tego przepisu. Z uwagi zatem na treść jednoznacznych uregulowań prawnych w tym zakresie, żądanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jest niezasadne. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją organ podkreślił, że art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, którego zgodność z Konstytucją RP nie została podważona we właściwym do tego trybie, stanowi prawo powszechnie obowiązujące, a zatem obliguje organy administracji do jego stosowania. Obowiązkiem organu było zatem posłużenie się wprost przepisem art. 114 ust. 3 ustawy o Policji i przyjęcie, że bezpośrednie rozumienie jego treści jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję I. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z zasadami prawa i sprawiedliwości społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji podkreślił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zatem jego uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostało określone w art. 114 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie Sądu I instancji dokonana przez organ wykładnia art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, jakoby uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został ograniczony do lat poprzedzających rok zwolnienia ze służby, jest nieuprawniona. W wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 - odnoszącym się do art. 114 ust. 1 pkt 2 w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" - Trybunał Konstytucyjny kategorycznie wypowiedział się co do możliwości ograniczenia prawa do przysługującego ekwiwalentu pieniężnego i w ocenie Sądu, rozważania te należy wziąć pod uwagę dokonując wykładni przepisu art. 114 ust. 3 ustawy o Policji. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika wprost ograniczenie do uprawnienia tylko do lat poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Trybunał wskazał, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Sąd I instancji podkreślił, że należy również mieć na uwadze fakt, iż w obowiązującym stanie prawnym w przepisie 114 ust. 3 ustawy o Policji zmienionym przez art. 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), brak jest jakichkolwiek ograniczeń w zakresie omawianego ekwiwalentu. Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 114 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, tj. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Konkludując, w ocenie Sądu, Komendant Główny Policji dokonał zbyt szerokiej wykładni art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, odmawiając skarżącemu przyznania jego konstytucyjnego prawa bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia swojego stanowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Główny Policji, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek uznania, że uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia w zakresie wykładni art. 114 ust. 3 ustawy o Policji było niedostateczne; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 3 ustawy o Policji (w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 27 września 2013 r.) poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, należy się ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy bez ograniczeń czasowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie powyższego orzeczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zastosowanie powinny znaleźć przepisy regulujące przyznanie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby czy też w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania kontrolowanych decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie niniejsza sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Dla określenia świadczeń nabytych w związku ze zwolnieniem ze służby istotna jest co do zasady chwila wystąpienia skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego. Moment ten wyznacza bowiem zakres praw nabywanych przez zwalnianego policjanta. Jeżeli zatem skarżący nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego. Przeciwny wniosek prowadziłby do sytuacji, że jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń, przyznawanych w szczególności w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co należy uznać za niedopuszczalne. Wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi dodatkowe uprawnienie, które nie może być domniemane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że I. K. został zwolniony ze służby rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W konsekwencji zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 114 ust. 3 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2012 r. Zgodnie z tym przepisem, policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz art. 41 ust. 2 pkt 8 cytowanej ustawy otrzymywał 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej jednak niż za okres, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, tj. za okres ostatnich 3 lat kalendarzowych. Użycie w powyższym przepisie zwrotu "urlopy (...), niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby" jednoznacznie wskazuje, że policjant nie mógł otrzymać ekwiwalentu za urlop za rok, w którym został zwolniony ze służby. I. K. nie nabył zatem prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany w 2012 r., gdyż takie uprawnienie mu nie przysługiwało. Należy przy tym zaznaczyć, że nietrafne było powoływanie się przez Sąd I instancji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08. Orzeczenie to dotyczy bowiem jedynie art. 114 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i to tylko w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe". W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny wskazał przede wszystkim na arbitralność wymienionego ograniczenia czasowego prawa do ekwiwalentu pieniężnego. Tym samym tylko w zakresie, w jakim art. 114 ust. 3 cytowanej ustawy odsyła do art. 114 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, można byłoby ewentualnie wywodzić niekonstytucyjność przyjętego rozwiązania legislacyjnego. Przypadek ten jest jednak bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący nie domagał się wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy za lata poprzedzające rok zwolnienia go ze służby. Ponadto należy zauważyć, że art. 114 ust. 3 ustawy o Policji został znowelizowany ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 2013 r. W znowelizowanym brzmieniu art. 114 ust. 3 cytowanej ustawy stwierdza, że policjant zwalniany ze służby na podstawie 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz art. 41 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 114 ust. 2. Zastosowanie tego rozwiązania byłoby niewątpliwie korzystniejsze dla skarżącego. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla sprawy, bowiem I. K. został zwolniony przed wejściem w życie powołanej ustawy nowelizującej. Ponadto ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, które pozwalałyby na stosowanie nowego uregulowania z mocą wsteczną. Mając powyższe na uwadze oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, bowiem decyzja Komendanta Głównego Policji odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.