II SA/Łd 905/13

Dnia 11 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Jak wynika z akt sprawy w akcie własności ziemi z dnia 3 stycznia 1973 r. nr 130/73, wydanym na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.), Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-B. stwierdziło, że I. G., stała się z mocy prawa właścicielką nieruchomości rolnej położonej w Ł. przy ul. A 219a, oznaczonej jako działka nr 22/1 o powierzchni 0,6822 ha w obrębie [...] (nr jedn. rejestr. [...]). Opisana decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 10 października 2012 r. M. G. złożył do Urzędu Miasta Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia 3 stycznia 1973 r. nr 130/73, wydanego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-B. Wniosek został następnie, na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a., przekazany zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że żądanie M. G. dotyczy decyzji wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-B., jako terenowy organ administracji państwowej szczebla podstawowego, jeszcze przed utworzeniem w 1990 r. samorządu terytorialnego. W aktualnym stanie prawnym nie istnieje kategoria spraw administracyjnych, które odpowiadałyby sprawom podlegającym załatwieniu w trybie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a organ który wydał kwestionowaną decyzję, został zniesiony. W oparciu o powołane orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że jest organem właściwym w sprawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem Kolegium oznacza to, że z woli samego ustawodawcy dopuszczalność zastosowania określonych wyżej tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania została bezwzględnie wyłączona w stosunku do aktów własności ziemi, chociażby nawet były one dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi, które obligowałyby właściwy organ do wszczęcia stosownego postępowania. Celem regulacji jest bowiem zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Innymi słowy, na mocy art. 63 ust. 2 u.g.n.r. wprowadzono zasadę niewzruszalności (prawomocności materialnej) aktów własności ziemi. Zdaniem organu z przepisów ustawy wynika zatem bezwzględny zakaz orzekania przez organy w sprawach tego rodzaju, co oznacza, że w sprawie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania (przesłanka braku możliwości wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"), skutkująca wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bez konieczności badania interesu prawnego osoby wnoszącej podanie. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego dnia 30 czerwca 1992 r. III CZP 73/92 wskazał na marginesie, że wejście w życie art. 63 u.g.n.r. nie otwiera drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu gospodarstw rolnych (brak jest więc podstawy do zastosowania art. 66 § 3 K.p.a.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. podtrzymał swoje dotychczasowe żądanie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi nr [...] i podniósł, że powoływanie się przez Kolegium na art. 63 ust. 2 u.g.n.r. jest nieuzasadnione, bowiem ustawa ta została zmieniona przez ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 803), a w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187) przepisy art. 58-66 zostały pominięte. Zwrócił się o uwzględnienie przez Kolegium naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6-9 i art. 11-12 K.p.a. Ponadto, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarł szereg innych żądań, niezwiązanych z treścią zaskarżonego postanowienia tj. wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą, ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., że zgodnie z art. 47 ustawy Kodeks cywilny części nieruchomości objęte bliżej niesprecyzowanymi postępowaniami sądowymi nie mogą stanowić przedmiotu odrębnej własności; orzeczenie o braku możliwości jednoczesnego prowadzenia postępowań w sprawach: uregulowania własności gospodarstwa rolnego i zmiany orzeczenia o stwierdzenia nabycia spadku, dotyczących tej samej osoby, wydanie postanowienia wstępnego, stwierdzającego, iż nabycie spadku po J. G. przez M. K. G. z obciążeniami hipotecznymi byłoby obarczone sankcją nieważności na podstawie art. 58 K.c, przeprowadzenie dowodów: z archiwalnych akt Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-B., Wydziału Rolnictwa i Skupu, z akt spraw cywilnych o sygnaturach: IV Ns II 287/87, II Ns 1209/10, II C 101/12 i V Ns II 879/88. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Po powtórnym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi organ uznał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji administracyjnej jest w aktualnym stanie prawnym niedopuszczalne. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest treść przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n.r., stanowiącego, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdził, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-B. z dnia [...] nr [...], określona zgodnie z obowiązującą w dacie jej wydania terminologią mianem aktu własności ziemi, została wydana na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy, o której mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n.r., i stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 1973 r. Okoliczności te, zdaniem organu, wyczerpują przesłanki określone w dyspozycji art. 63 ust. 2 u.g.n.r., obligując tym samym do zastosowania tego przepisu. Zdaniem organu występujący w art. 61a § 1 k.p.a., zwrot "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", obejmuje przyczyny o charakterze przedmiotowym, do których należy zaliczyć m.in. sytuację, gdy z przepisu ustawy wynika bezwzględny zakaz orzekania w sprawach danego rodzaju przez organy administracji publicznej. Organ wskazał ponadto, że w kwestii właściwości organu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 33/05, rozstrzygnął spór kompetencyjny między wojewodą i samorządowym kolegium odwoławczym, uznając SKO za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Ustosunkowując do zarzutów i wniosków podniesionych przez M. G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że przepis art. 63 ust. 2 u.g.n.r. obowiązuje nieprzerwanie od dnia 1 stycznia 1992 r. (art. 67 u.g.n.r.) i w tym czasie nie został uchylony ani zmieniony, w tym również w związku z wprowadzeniem ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, która weszła w życie z dniem 16 lipca 2003 r. (na mocy art. 12 tej ustawy zmieniono inne przepisy u.g.n.r.). Pominięcie art. 58-66 u.g.n.r. w tekście jednolitym tej ustawy, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 sierpnia 2012 r., opublikowanego w Dzienniku Ustaw RP z 2012 r. pod pozycją 1187, nie wiąże się z uchyleniem mocy obowiązującej tych przepisów, a jest tylko zabiegiem redakcyjnym w ramach przyjętej techniki sporządzania tekstów jednolitych aktów normatywnych (pierwotnym źródłem pominięcia ww. artykułów u.g.n.r. był - jak ustaliło Kolegium - pkt 2 ppkt 1 obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 12 maja 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299). Zdaniem organu sugerowana przez M. G. utrata mocy obowiązującej przez art. 63 ust. 2 u.g.n.r. musiałaby mieć podstawę prawną w konkretnej normie ustawowej derogującej ten przepis, jednakże w systemie prawa brak jest takiej normy. Ponadto, rozpatrzenie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z uwzględnieniem przepisów k.p.a., w tym tzw. naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Organ dodał, że samorządowe kolegia odwoławcze nie należą do kręgu podmiotów, którym z mocy art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 118 ust. 2 Konstytucji RP przysługuje ona obywatelom mającym prawo wybierania do Sejmu w liczbie co najmniej 100.000, tak więc brak jest przeszkód ku temu, by wnioskodawca podjął odpowiednie działania zmierzające do przedstawienia Sejmowi RP projektu proponowanych przez siebie zmian w ustawodawstwie. Podkreślił, że szereg kwestii podniesionych przez M. G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter cywilnoprawny, a tym samym należą one do kognicji sądów powszechnych (odnosi się to np. do orzekania na podstawie art. 189 k.p.c. czy też do wszelkich kwestii związanych z szeroko rozumianą problematyką nabycia spadku). Wobec stwierdzonej niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu własności ziemi, organ uznał za zbędne prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do istoty sprawy, co obejmuje także zapoznanie się z dokumentacją zawartą w aktach postępowań wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak jest też podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. G. wniósł o "stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi nr [...]", który został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że przedmiotowa sprawa ma charakter indywidualny, dlatego wystąpienie na podstawie art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z inicjatywą ustawodawczą wydaje się niecelowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję własną o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia 3 stycznia 1973 r. nr [...], wydanego na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Nie może budzić zatem wątpliwości, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosownie do jego treści do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego przepis ten nadal obowiązuje, nie został bowiem uchylony inną ustawą, nie został również uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. W żaden też inny sposób nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 571/07). Konstatacja taka oznacza, że obecnie brak jest jakiejkolwiek możliwości weryfikacji decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. W drugim z przytoczonych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale i także przed sądem powszechnym. Trybunał Konstytucyjny podniósł również, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze, dotyczące błędnego zastosowania w sprawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa są niezasadne. Ponadto, organ wyjaśnił w wyczerpujący sposób, spełniający wymagania stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego przepis ten należało zastosować, przedstawiając przy tym stan faktyczny sprawy. Wskazać też należy, że wątpliwości sądu nie budzi właściwość organu w przedmiocie załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 33/05, rozstrzygnął spór kompetencyjny między wojewodą i samorządowym kolegium odwoławczym, uznając Kolegium za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Pogląd wyrażony w ww. postanowieniu Sąd w składzie niniejszym w pełni zaakceptował. Za prawidłowy uznać należy również sposób rozstrzygnięcia wniosku strony. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi, że do aktów własności ziemi nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności. Jeśli jednak złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności takiego aktu, to właściwy organ administracji sprawę powinien zakończyć w sposób przewidziany prawem. Skoro jest to niewątpliwie sprawa administracyjna, to należy zakończyć ją decyzją. Wprawdzie postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna sam wniosek (nie wydaje się odrębnego postanowienia w tym przedmiocie), ale jeśli istnieje przepis szczególny (w tym wypadku - art. 63 ust. 2), należy, w ocenie Sądu, zastosować art. 157 § 3 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Jak bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 571/07, wadliwe jest takie rozumienie art. 63 ust. 2, które sprowadza się do mechanicznego niejako wyeliminowania z postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wszystkich przepisów działu II rozdziału 13 k.p.a. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. nie "dotyczy" w rozumieniu tego przepisu stwierdzenia nieważności. Przepisami dotyczącymi stwierdzenia nieważności są natomiast wszystkie te, których zastosowanie mogłoby prowadzić do podważenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., że pozostałe zarzuty skarżącego mają charakter cywilnoprawny i nie mogły odnieść skutku w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie mogą również odnieść skutku w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. A. P.