II SA/Ol 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że E. R. złożyła w dniu 30 lipca 2013r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w A wniosek o ustalenie, na dziecko A. R., prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu urodzenia dziecka. Do wniosku załączono zaświadczenie lekarskie potwierdzające pozostawanie pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do dnia porodu. Decyzją z dnia "[...]" organ przyznał E. R. zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko A. R. oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka natomiast nie została spełniona przesłanka określona w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka, gdyż z zaświadczenia lekarskiego wynika, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem przyznania świadczenia jest pozostawanie pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Od ww. decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła E. R.. W odwołaniu wskazała, że w listopadzie 2012r. miała miesiączkę, co wskazuje na to, iż nie mogła podejrzewać, że jest w ciąży. Dopiero w grudniu poszła do ginekologa i ten stwierdził ciążę. Przy kolejnej wizycie i badaniu usg okazało się, że podczas ostatniej miesiączki była już w ciąży i lekarz potwierdził fakt, że kobiety ciężarne nawet do trzeciego miesiąca ciąży miesiączkują. Wskazała również, iż odkąd dowiedziała się, że jest w ciąży badania kontrolne były wykonywane regularnie, aż do porodu, co potwierdza dokumentacja ginekologiczna lekarza prowadzącego ciążę. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wnioskodawczyni nie przysługuje dodatek z tytułu urodzenia dziecka. Okolicznością decydującą o prawie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka jest bowiem pozostawanie przez kobietę pod opieką medyczną, nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, potwierdzone w formie zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną, przy czym świadczenia lekarskie, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010r. powinny być udzielane kobiecie co najmniej raz w każdym trymestrze ciąży. Natomiast z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką lekarską od dwunastego tygodnia ciąży, co potwierdzone zostało zaświadczeniem specjalisty położnictwa i ginekologii. Podkreślono, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują jakichkolwiek okoliczności umożliwiających przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w sytuacji pozostawania przez kobietę pod opieką lekarską później niż od 10 tygodnia ciąży. Dlatego też pozostawanie wnioskodawczyni pod opieką lekarską od dwunastego tygodnia ciąży skutkuje odmową przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skargę na ww. decyzję wywiodła E. R.. Powtórzyła ona argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Ponadto zaznaczyła, że już w dniu 13 grudnia 2012r. czyli dwa tygodnie przed pierwszą wizytą u lekarza ginekologa, chciała zarejestrować się na taką wizytę. Jednakże skarżącej odmówiono przyjęcia tego dnia, z uwagi na dużą liczbę kobiet oczekujących w kolejce. W związku z tym stronie wyznaczono wizytę na 27 grudnia 2012r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" przyznającą E. R. zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz odmawiającą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka – A. R.. Według organów pozostawanie skarżącej pod opieką lekarską od 12 tygodnia (co wynika z zaświadczenia lekarskiego), a nie jak wymaga prawo co najmniej od 10 tygodnia ciąży, skutkuje odmową przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Podstawą materialnoprawną spornego świadczenia jest art. 9 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), u.ś.r., w myśl którego dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży (akta adm., k. – 9). Nie budzi wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu przyjęty przez ustawodawcę sposób dokumentowania przez osobę zainteresowaną okresu pozostawania pod opieką medyczną poprzez zaświadczenie, którego wzór opublikowano w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234). Zaświadczenie takie, o treści potwierdzającej pozostawanie przez kobietę w ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, jest dla organu dowodem pozwalającym uznać spełnienie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nie oznacza to jednak, że treść takiego zaświadczenia nie może podlegać ocenie organu, w szczególności jeśli informacje w nim podane są kwestionowane lub mogą budzić wątpliwości. W obliczu przedstawianych przez skarżącą twierdzeń odnośnie do nieudanej próby rejestracji na wizytę u lekarza ginekologa w dniu 13 grudnia 2012r. czyli dwa tygodnie przed faktycznie odbytą wizytą, przy prawidłowej wykładni art. 9 ust. 1 i 6 u.ś.r., organy winny powziąć wątpliwość co do precyzyjności istotnych dla sprawy danych, zawartych w przedłożonym przez stronę zaświadczeniu. Zasadniczym celem wprowadzenia przyjętego przez prawodawcę rozwiązania polegającego na dodatkowym wsparciu finansowym rodziców w związku z narodzinami dziecka, była chęć zmotywowania kobiet zachodzących w ciążę do jak najwcześniejszego zgłoszenia się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne. Zdaniem Sądu, realizacja tego celu następuje wówczas, gdy kobieta ciężarna udaje się do właściwego lekarza lub położnej, celem przeprowadzenia pierwszego badania kontrolnego. Należy zarazem uznać za dopuszczalne, w określonych okolicznościach faktycznych, przyjęcie, że kobieta ciężarna pod opieką medyczną, znajduje się od chwili zgłoszenia się przez nią w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej, bezpłatnej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji we właściwej placówce medycznej, nie zaś od dnia faktycznie przeprowadzonego, pierwszego badania medycznego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2013r., II SA/Sz 143/13). Z chwilą zgłoszenia się w zakładzie opieki zdrowotnej kobieta ciężarna winna znaleźć się pod opieką medyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 563/12 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że moment, od którego kobieta ciężarna jest pod opieką medyczną w rozumieniu art. 9 ust. 6 i 7 u.ś.r. rozpoczyna się w chwili jej zgłoszenia się w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji we właściwej placówce medycznej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego. Wskazać dodatkowo należy, że z przepisu art. 68 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. W ocenie Sądu, niedoskonałość funkcjonowania systemu służby zdrowia, a zwłaszcza długotrwałe terminy oczekiwania na wizyty w ramach bezpłatnej opieki zdrowotnej, na którą to okoliczność kobieta ciężarna nie ma jakiegokolwiek wpływu, nie może stać na przeszkodzie do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych. W okolicznościach niniejszej sprawy, bez dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przedwczesne było uznanie, że skarżąca nie spełniła przesłanek do przyznania jej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Przy przedstawionej wyżej, właściwej interpretacji pojęcia "pozostawania kobiety ciężarnej pod opieką medyczną", organ powinien ustalić, czy w ramach bezpłatnej opieki zdrowotnej w A strona skarżąca próbowała w dniu 13 grudnia 2012r. zarejestrować się na wizytę u lekarza ginekologa i wyjaśnić czy rzeczywiście odmówiono jej takiej rejestracji z powodu zbyt dużej liczby oczekujących na podobną poradę pacjentów. Organ powinien zatem ustalić (na podstawie konkretnych dowodów, np. dokumentacji lub zaświadczeń z rejestracji A) w jakiej dacie E. R. zgłosiła się, będąc w ciąży, do wspomnianego ośrodka celem objęcia jej opieką medyczną. Gdyby się bowiem okazało, że skarżąca rzeczywiście w dniu 13 grudnia 2012r. podjęło próbę wspomnianej rejestracji, to w myśl przytoczonej wykładni art. 9 ust. 6 u.ś.r. ta okoliczność mogłaby przesądzić o tym, że skarżąca spełniła wymóg ustanowiony w tym przepisie, a dotyczący pozostawania pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży. Organy potrzeby dokonania takich ustaleń nie dostrzegły, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zaś prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc na gruncie niniejszej sprawy do zbadania spełnienia przez stronę przesłanki pozostawania skarżącej pod opieką medyczną, nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 i 7 u.ś.r.). Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zadaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie należyte wyjaśnienie wskazanych okoliczności faktycznych, a następnie, w zależności od ich wyniku zastosowanie przepisu art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem jego wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.