II SA/Sz 143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. , Nr [...], Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] złożonego dnia [...] r., przez K.P. odmówił świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka G.W. Organ pierwszej instancji ustalił, że z zaświadczenia wystawionego przez lekarza specjalistę położnika – ginekologa z dnia [...] r. wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od [...] tygodnia ciąży, a terminy, udzielenia świadczeń zdrowotnych wynosiły odpowiednio pierwszy trymestr ciąży [...]. drugi [...] r., a trzeci [...] r. Organ powołując się na art. 15b ust.6 ustawy o świadczeniach rodzi9nnych zgodnie z którym jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Mając powyższe ustalenia na uwadze oraz treść powyższego przepisu organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia, o które się ubiega. Od decyzji tej odwołanie wniosła K.F., która zarzuciła decyzji pierwszej instancji: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności: - art. 15b ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez odmówienie skarżącej przyznania świadczenia rodzinnego w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka z uwagi na zgłoszenie się przez skarżąca do lekarza w [...] tygodniu ciąży, a nie przed upływem 10 tygodnia ciąży do porodu, podczas gdy tak późne zgłoszenie się do lekarza spowodowane było zbyt późnym wykryciem ciąży oraz długim okresem oczekiwania na przyjęcie do lekarza, i wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącej świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – G.W., ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, iż uzyskanie powyższego zaświadczenia możliwe było dopiero w [...] tygodniu ciąży, gdyż z uwagi na nieregularne cykle miesiączkowe, nie wiedziała wcześniej, że jest w ciąży. Przez pierwsze [...] tygodni ciąży nie zaobserwowała żadnych objawów wskazujących na ciążę. Okoliczności te winny być przez organ uwzględnione przy interpretacji art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezgłoszenie się do lekarza wcześniej nie było bowiem wynikiem zaniedbania lecz niewiedzy o pozostawianiu w ciąży. Uznanie organu, że obowiązana była - w celu uzyskania przedmiotowego świadczenia - przedstawić zaświadczenie, o jakim mowa w art. 15b ust. 5 i 6 ustawy, prowadzi w ocenie skarżącej do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, a także stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 18 Konstytucji RP, stanowiącego, iż macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia jest również fakt, iż ze względu na długie oczekiwanie na przyjęcie do lekarza, nie miała możliwości wcześniejszego umówienia się na wizytę u lekarza. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 15 b ust. 1 - 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, póz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń organu odwoławczego, wynika że wnioskodawczyni urodziła dziecko w dniu [...] r. zaś z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od [...] tygodnia ciąży do porodu. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przepis art. 15 b ustawy, mają charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że żadne inne okoliczności, poza przewidzianymi w przepisach ustawy, także te, o których mowa w odwołaniu, nie mogą mieć wpływu na prawo do świadczenia. Przedmiotowa decyzja nie ma charakteru uznaniowego, jest decyzją związaną, dlatego szczególne okoliczności sprawy nie mogą mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie. Przytoczone przepisy nie budzą wątpliwości co do rozumienia ich treści, a zatem stosowanie innej wykładni niż językowa - zdaniem organu - nie jest dopuszczalne. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K.F. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności: - art. 15b ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez odmówienie skarżącej przyznania świadczenia rodzinnego w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka z uwagi na zgłoszenie się przez skarżąca do lekarza w [...] tygodniu ciąży, a nie przed upływem 10 tygodnia ciąży do porodu, podczas gdy tak późne zgłoszenie się do lekarza spowodowane było zbyt późnym wykryciem ciąży oraz długim okresem oczekiwania na przyjęcie do lekarza. - art. 15b ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, iż wskazany w tym przepisie termin dotyczący okresu pozostawania pod opieką lekarską jest bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie jego niedochowania żadne inne okoliczności nie mogą mieć wpływu na wypłacenie świadczenia, podczas gdy doświadczenie życiowe oraz zasady logicznego rozumowania pozwalają uznać, iż zachowanie tego terminu nie zawsze jest możliwe. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie skarżącej świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – G.W., ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 15b ust. 1 i 2 ustawy z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko - zapomoga ta przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka - niezależnie od wysokości dochodów. Jednocześnie przepis ten stanowi, że zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 5 i 6). W tym miejscu skarżąca wyjaśnia, iż uzyskanie zaświadczenia lekarskiego możliwe było dopiero w [...] tygodniu ciąży, gdyż z uwagi na nieregularne cykle miesiączkowe, nie wiedziała wcześniej, że jest w ciąży. Przez pierwsze [...] tygodni ciąży nie zaobserwowała żadnych objawów wskazujących na ciążę. Okoliczności te winny być przez organ uwzględnione przy interpretacji art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca nie zgodziła się z organem, aby wskazany w tym przepisie termin określający okres, od kiedy strona powinna pozostawać pod opieką lekarską - był terminem bezwzględnie obowiązującym i żadne inne okoliczności nie mogą mieć wpływu na przyznanie skarżącej świadczenia. Podkreśliła też, że niezgłoszenie się do lekarza wcześniej nie było bowiem wynikiem zaniedbania lecz niewiedzy o pozostawianiu w ciąży. Stanowisko, że strona obowiązana była - w celu uzyskania przedmiotowego świadczenia - przedstawić zaświadczenie, o jakim mowa w art. 15b ust. 5 i 6 ustawy, prowadzi w jej ocenie do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, a także stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 18 Konstytucji RP, stanowiącego, iż macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej nie bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia jest również fakt, iż ze względu na długie oczekiwanie na przyjęcie do lekarza, nie miała możliwości wcześniejszego umówienia się na wizytę u lekarza. W związku z tym, pomimo tego, że nie pozostawania pod opieką lekarza już od [...]miesiąca ciąży, żądane świadczenie powinno zostać jej wypłacone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013r. do sprawy przystąpił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie art. 7, 77 K.p.a. oraz art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych gdyż organ nie wyjaśnił od kiedy skarżąca ubiegała się o przyjęcie do lekarza ginekologa. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, że w kwietniu rejestrowała się w przychodni w [...] do dr T., lecz termin wizyty został wyznaczony pod koniec [...] r. Z tego powodu udała się na prywatną wizytę do lekarza ginekologa w dniu [...] i wtedy lekarz stwierdził, że jest w [...] tygodniu ciąży. Kartę ciąży otrzymała w [...] r. podczas drugiej wizyty w przychodni, natomiast z zaświadczenia, które podpisała dr K. zostało wystawione przez pielęgniarkę. Skarżąca nadto wyjaśniła, że u dr K. była raz pod koniec ciąży. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a) rozstrzygać w granicach danej sprawy, z tym że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi stała się decyzja odmawiająca przyznania osobie uprawnionej świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W podstawie prawnej jej wydania przywołane zostały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., określanej dalej jako "u.ś.r."). W myśl art. 15b ust. 1 i 2 u.ś.r., jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia żywego dziecka w wysokości 1.000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka - niezależnie od wysokości dochodów. Jednym z warunków przyznania ww. zapomogi jest udokumentowanie stosownym zaświadczeniem faktu pozostawania kobiety pod opieką medyczną, nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r.) Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z Niepublicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Oddział Ginekologiczno-Położniczy z dnia [...] r., które stało się podstawą ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, wynika, że K.F. pod opieka medyczną pozostawała od [...]tygodnia ciąży. Skarżąca tymczasem w odwołaniu jak i w skardze podniosła, że uzyskanie zaświadczenia było możliwe dopiero w [...] tygodniu ciąży, gdyż z uwagi na nieregularne cykle miesiączkowe nie wiedziała, że jest w ciąży. Przez pierwsze [...] tygodni nie zaobserwowała żadnych objawów wskazujących na ciążę. Ponadto zwróciła uwagę, że ze względu na długie oczekiwanie na przyjęcie do lekarza, nie miała możliwości wcześniejszego umówienia się na wizytę u lekarza. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że do lekarza ginekologa przyjmującego w przychodni zarejestrowała się pod koniec [...] r., lecz wizyta miała się odbyć dopiero pod koniec [...]. Na prywatnej wizycie [...] r. u tego samego lekarza, u którego miała umówioną wizytę w przychodni dowiedziała się, że jest w [...] tygodniu ciąży. Nie budzi wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu przyjęty przez ustawodawcę sposób dokumentowania przez osobę zainteresowaną okresu pozostawania pod opieką medyczną poprzez zaświadczenie, którego wzór opublikowano w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234). Zaświadczenie takie, o treści potwierdzającej pozostawanie przez kobietę w ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, jest dla organu dowodem pozwalającym uznać spełnienie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nie oznacza to jednak, że treść takiego zaświadczenia nie może podlegać ocenie organu, w szczególności jeśli informacje w nim podane są kwestionowane lub mogą budzić wątpliwości. W obliczu przedstawianych przez K.F. twierdzeń w toku postępowania odwoławczego, (chodzi o długotrwałe oczekiwanie na przyjęcie do lekarza) przy prawidłowej wykładni art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno powziąć wątpliwość co do precyzyjności istotnych dla sprawy danych, zawartych w przedłożonym przez stronę zaświadczeniu. Zasadniczym celem wprowadzenia przyjętego przez prawodawcę rozwiązania polegającego na dodatkowym wsparciu finansowym rodziców w związku z narodzinami dziecka, była chęć zmotywowania kobiet zachodzących w ciążę do jak najwcześniejszego zgłoszenia się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne. Zdaniem Sądu, realizacja tego celu następuje wówczas, gdy kobieta ciężarna udaje się do właściwego lekarza lub położnej, celem przeprowadzenia pierwszego badania kontrolnego. Należy zarazem uznać za dopuszczalne, w określonych okolicznościach faktycznych, przyjęcie, że kobieta ciężarna pod opieką medyczną, w rozumieniu art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r., znajduje się od chwili zgłoszenia się przez nią w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej, bezpłatnej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji we właściwej placówce medycznej, nie zaś od dnia faktycznie przeprowadzonego, pierwszego badania medycznego. Z chwilą zgłoszenia się w zakładzie opieki zdrowotnej kobieta ciężarna winna znaleźć się pod opieką medyczną (podobnie orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 563/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 68 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. W ocenie Sądu, niedoskonałość funkcjonowania systemu służby zdrowia, a zwłaszcza długotrwałe terminy oczekiwania na wizyty w ramach bezpłatnej opieki zdrowotnej, na którą to okoliczność kobieta ciężarna nie ma jakiegokolwiek wpływu, nie może stać na przeszkodzie do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych. W okolicznościach niniejszej sprawy, bez dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przedwczesne było uznanie, że K.F. nie spełniła przesłanek do przyznania jej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Przy przedstawionej wyżej, właściwej interpretacji pojęcia "pozostawania kobiety ciężarnej pod opieką medyczną", organ powinien ustalić, czy w ramach bezpłatnej opieki zdrowotnej w NZOZ Oddział Ginekologiczno-Położniczy, przyjmując podaną przez skarżącą datę zarejestrowania się do lekarza na koniec [...] r., rzeczywiście nie miała ona możliwości poddania się badaniu medycznemu przed upływem 10 tygodnia ciąży. Jeżeli takowa możliwość faktycznie nie istniała, to należałoby ustalić (na podstawie konkretnych dowodów, np. dokumentacji lub zaświadczeń z rejestracji w NZOZ Oddział Ginekologiczno-Położniczy w jakiej dacie K.F. zgłosiła się, będąc w ciąży, do dr T. celem objęcia jej opieką medyczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzeby dokonania takich ustaleń nie dostrzegło, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, celowym było uchylenie nie tylko zaskarżonej ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Zadaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie należyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych, a następnie, w zależności od ich wyniku zastosowanie przepisu art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem jego wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.